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城市拆迁中的利益冲突与公共利益界定城市拆迁中的利益冲突与公共利益界定城市拆迁中的利益冲突与公共利益界定城市拆迁中的利益冲突与公共利益界定————————方法与路径方法与路径方法与路径方法与路径∗∗∗∗彭小兵，谭亚重庆大学贸易与行政学院本文发表于《公共管理学报》，2009年第2期【核心提示核心提示核心提示核心提示】近期又出现了几起城市拆迁社会冲突或群体性事件。央视《经济半小时》2009年11月21日播出“一个女人的燃烧瓶和政府铲车的拆迁大战”节目表明，上海市闵行区一户主，不肯在明显低于市场价的拆迁协议签字结果遭区政府强拆；女户主称政府侵权，官员称其“脑子别住了”；面对多人的强拆队，女户主用燃烧瓶抵抗暴力拆迁；抵抗了几小时后，房屋最终被推平。2009年12月2日中国新闻网报导“成都女企业家楼顶自焚阻止暴力拆迁”的案件概览是，唐福珍率亲戚阻挠强制拆迁相持近三小时后，站立于楼顶平台楼梯井顶端，向身上倾倒汽油并用打火机点燃，后经抢救无效死亡。2009年11月21日昆明螺蛳湾商业片区拆迁所引发的群体性事件再次拷问社会，一万名商户的利益诉求，与城市建设的宏伟蓝图和招商引资的政绩目标具有同等价值吗？面对横行于各个城市的铲车，面对那些上街的愤怒的居民和商户，人们需要思考一个根本问题:政府的职责究竟是什么？政府对于土地及其他资源的所有权，究竟属于何种性质？又如何限制官员的权力？上述案件和事件都集中指向了一个目标，什么是公共利益？基于非公共利益的城市拆迁，能够强制拆迁吗？基于公共利益的城市拆迁，能够暴力性强制拆迁甚至摧毁人命吗？【摘要】【摘要】【摘要】【摘要】在我国城市拆迁中，公共利益缺乏制度层面的明确界定是城市拆迁中的利益冲突和产生拆迁纠纷的原因，表现在强制拆迁和在补偿安置问题上的对抗；基于城市拆迁中公共利益的性质和基本特征，需要综合运用逻辑演绎、要素甄别以及排除法来界定城市拆迁公共利益，并必须同时遵循形式上的程序判断路径和实质上的内容判断路径。另外，在多数情形下，发展地方经济的“公益性”拆迁，不符合公共利益特征，是一种公共利益伪装。∗基金项目：国家自然科学基金资助项目（批准号：70703039），本文系彭小兵主持的国家自然科学基金项目“城市拆迁中的多方博弈机制及政策设计研究”的阶段性成果。一、引言一、引言一、引言一、引言正处于转型时期的中国，多重繁重任务并存，不仅要消除原有旧体制遗留问题，也要解决新旧体制并存所滋生的矛盾，还要建设新的制度环境。最近十年来，随着城市规模的急剧膨胀和城市规划的不断调整，旧城改造、商业开发、政府重大工程等城建项目的实施，使得几乎每个城市都涉及到房屋拆迁问题。城市房屋拆迁制度是我国与土地征用权相关的一项特有制度，其实质是一种以获取土地使用权为目的、对土地上的相对人房屋或住宅进行强制拆除的行政征收或征用行为——收回国有土地使用权。从目前来看，因城市拆迁制度设计缺陷而导致种种社会矛盾问题，是转型时期中国社会的特征之一。毫不夸张地，涉及到住宅的城市房屋拆迁问题，是一个重大的民生问题，因为住宅既是城市居民安身立命之本和个人生存发展的必要条件，也是私人生活的载体和公民隐私权、财产权及其他权利的落脚点。正因为如此，国外大部分成熟市场经济国家或地区一般只存在土地征用和土地流转制度，而不存在单独的房屋拆迁制度，也即：一般将土地和房屋视为一个不动产，并以土地为主设计不动产关系，将房屋视为土地的附着物；当基于公共目的而行使国家征用权，形成土地征用制度，而用于非公共目的，只能通过市场流转进行，形成土地流转制度。基于这两个成熟的制度，成熟市场经济国家或地区，因拆迁而引发社会冲突的情形较为鲜见。但中国因城市拆迁或农村土地征用而引发纠纷甚至爆发严重社会冲突的现象此起彼伏。城市拆迁纠纷的生成原因是多方面的，但综观各种文献，其中重要的因素主要体现在两个方面。第一，城市拆迁中不同利益主体的利益博弈（主要是地方行政机关公权力的行使、拆迁人最大化商业利益的实现以及被拆迁人私人财产权利的保护等）导致利益关系的不平衡。该利益失衡的过程和结果，表现为社会公众尤其是被拆迁人在拆迁参与度上缺乏发言权、知情权以及在拆迁补偿安置上的抱怨、不满甚至冲突与对抗。不少研究表明，这种因博弈局势或者说博弈力量对比存在明显差异的利益博弈所导致利益失衡，而社会却没有有效的利益相关者之间利益协调机制，是城市拆迁矛盾纠纷凸现甚至严重冲突产生的根源[1-4]。也就是，由于与城市房屋拆迁有关的法律、规则在设计上没有能够很好地平衡相关主体的利益、或者说没有反映利益相关者的利益博弈机制，因此尖锐的群体性拆迁纠纷与社会矛盾冲突就频繁发生。第二，城市拆迁公共利益明确界定的缺失导致公共利益的滥用[5]。考察现行相关法律法规，无论是《宪法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《物权法》，还是国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》，对城市拆迁中所涉及的公共利益问题都没有作出明确的有操作性的规定，也基本上无法实现对公共利益和合法个人或社会公众利益的考量，给城市拆迁的实际运作留下了由公权机关自由裁量的空间，进而也给激发拆迁矛盾留下了隐患。城市拆迁中的冲突和矛盾，大都源于“以何名义拆迁”、“为什么拆迁”和“拆迁补偿如何对应”的现实诘难。邢海娜（2008）就详细分析了当前我国政府在城市房屋拆迁中违背公共利益的不当行为[6]。总之，城市拆迁矛盾纠纷是利益相关者的利益失衡，而公共利益的泛化与偏颇，在公权力的主导下，导致被拆迁人与拆迁人之间在补偿安置问题上的严重利益失衡，激发了社会矛盾。由于触及根本利益衡平的补偿安置问题，因此，无论公共利益目的的拆迁还是商业性拆迁开发，都要涉及到的一个核心问题是对公共利益的判断。无论是在实际的城市拆迁运作中，还是在有关问题出现后的司法审查中，都无法回避对公共利益的断定。我们认为，缓和城市拆迁中的社会矛盾冲突问题，除了在技术层面实现城市拆迁中的利益博弈均衡外，还需要在政府公共决策层面就社会的公共利益及其界定问题作出有效的权威性的制度安排，这是完善城市征地、拆迁补偿机制的重要前提，也是解决当前拆迁纠纷的有效途径之一。实践中，拆迁人、被拆迁人、政府职能部门、理论界等经常会对一项具体拆迁行为是否符合公共利益产生重大分歧，“什么是公共利益、谁来界定公共利益”也经常是理论学术界和社会公众讨论的焦点，“如何防范公共利益在实践中被泛化使用”更是引起了民众的深深思索。就学术层面而言，在前人的研究中，张殿军（2006）提出通过完善拆迁许可制度和健全房屋拆迁听证制度来规范公共利益目的房屋拆迁的行政程序[7]，这有借鉴意义；王达（2008）基于公共利益的受益主体的不确定性原则、公益的明显性原则等从兼顾内容上的列举法、概念上的概括法以及规定上的排除法三方面提出了我国房屋征收拆迁中公共利益界定方法，但其具体解释的判断角度的全局性、时效性或地域性等公共利益衡量原则还值得商榷[8]。而林来梵（2007）通过对比美国新伦敦征收“钉子户”案件和中国重庆“史上最牛钉子户”事件来分析征用拆迁中的“公共利益”界定问题[9]，其中有些思想是可以参考的。笔者认为，城市拆迁中的社会公共利益不仅是一个法侓概念，也是一个重要的行政概念，还是一个深刻的社会经济学概念。解决城市拆迁中因利益博弈导致利益失衡的冲突问题，其实就是站在公共利益和私人利益平衡的角度，探讨如何通过明确的公共利益界定，来剥去公共利益伪装和私人利益伪装、严格控制公共利益泛化的问题，以及探讨公共利益与私人利益对抗之后公共利益的司法判定问题。本文以通过改进制度、规则来缓和或化解因滥用公共利益来侵犯个体权利所导致或加剧的拆迁矛盾纠纷为出发点，从公共政策机制设计的角度就城市拆迁中公共利益的界定问题进行深入探讨，试图解决三个问题：第一，城市拆迁中的公共利益究竟是指什么；第二，城市拆迁中的公共利益应当由谁来界定；第三，该如何来界定公共利益。二、城市拆迁中公共利益的界定缺失二、城市拆迁中公共利益的界定缺失二、城市拆迁中公共利益的界定缺失二、城市拆迁中公共利益的界定缺失（一）城市拆迁中公共利益界定的缺失当政府动用国家强制力量实施强制性城市拆迁行为时，其出发点是否基于公共利益，既是选择拆迁方案重要的公共政策与法律依据，更是有效解决拆迁补偿安置问题的重要行政前提。下面的分析将表明，在我国，由于可依据的法律法规并没有对“公共利益”做出具体的和有效的界定，因而在实践中，大量城市房屋拆迁项目都搭乘“公共利益”的便车，在侵害被拆迁人和国家、社会的整体利益的同时，使真正的公共利益蒙受伤害。反观一些成熟市场经济国家，从法国《人权宣言》、法国民法典、法国许多有关公共利益含义的判例，到德国《基本法》，再到美国宪法第5修正案、美国联邦最高法院的各种判例中可以发现，无论是大陆法系还是普通法系国家，关于以公共利益为目的的土地征收或征用立法均以不同方式对公共利益做出规定。在这些国家，相对明确的概念界定以及司法过程中严格的程序保障，为防止政府在土地征收中滥用公共利益，限制执法者任意扩张对公共利益的解释，对保护相对人的利益，起了重要作用。但我国现行法律法规缺乏对公共利益的准确定义和界定。众所周知，“公共利益”的存在与“补偿”的必要，是我国2004年修正后的现行宪法第13条财产权保护条款所确立的两项制度性要件，但这两项要件尤其是“公共利益”的标准、程序等一直没有在制度性的层面上得到充分具体的界定。综观我国现行法律、法规，没有一部法律或者行政法规对什么是公共利益作出明确的界定和适当的解释。我国现行《宪法》第十三条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”《宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。《土地管理法》第五十八条第一款规定，国家因为公共利益需要使用土地的，可以依法收回国有土地使用权。十届全国人大常委会第二十九次会议新修订的《城市房地产管理法》第六条规定：“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”第二十条规定：“在特殊情况下，国家可以根据社会公共利益的需要，依照法律程序提前收回出让土地使用权。”《物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”而2001年就开始实施到目前还未修改的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》）更是对公共利益只字不提，其中的某些条款似乎是将“公共利益”具体化，如《条例》第三条规定：“城市房屋拆迁必须符合城市规划，有利于城市旧区改造和生态环境改善，保护文物古迹。”但这些条款显然无视对个人合法合理权利的平等保护也是一种公共利益，忽略了作为拆迁理由的公共利益与平等保护个人权利这种公共利益之间的权衡。又如，虽然人们普遍将公共利益视为城市拆迁的正当性基础，但《条例》通过“拆迁行政许可”条件来回避公共利益的价值限制，既不需要考虑到“公共利益”需要，也不必事先与被拆迁人协商或告知，将非国有财产视若无物，也完全排除了将公共利益和合法个人利益的考量，而被拆迁人作为合法的房屋所有和国有土地使用权人，甚至连最基本的知情权也被剥夺了。这种强制行政行为，显然与我国法律法规对公共利益界定缺失的状态有直接的关联。总而言之，无论是跟房屋拆迁相关的法律还是国务院颁布的具体法规，对于究竟什么是公共利益，以及对公共利益的具体规定，都采取了回避态度，给公共利益的滥用留下空间。公共利益界定的模糊性或明确界定的缺失，导致现实拆迁实践中拆迁人多以公共利益为由为其拆迁行为进行抗辩；同样由于公共利益明确界定缺失，也可能导致司法部门在处理城市拆迁纠纷个案时通过其充分的自由裁量权来纵容政府的制度性寻租行为，损害政府的公信力，无法在推进公共利益获得全民共识这一方面获得正当性与权威性；但也同样由于公共利益明确界定的缺失，“钉子户”也就有了正当的社会生存空间。“公共利益”如何界定成了是一个亟待解决的法律议题和公共管理议题。（二