关于新时期完善县域金融监管体制的思考与对策文稿（银行）

关于新时期完善县域金融监管体制的思考与对策文稿（银行）我国县域金融监管体制发展情况长期以来，我国县域金融受到严格监管和限制，地方金融发展并不活跃，金融机构主要以国有商业银行县级分支行及地方所属农信社为主，金融监管主体主要以中央金融监管部门在县域的派出机构为主。2003年之前，县域金融监管主体以中国人民银行县支行为主。2003年设立银监会后，形成以人民银行县支行和银监会、县监管办共同监管模式，其中县银监办负责辖区银行业金融机构的全面监管。2005年后，随着中国金融混业经营环境的快速发展，县域内迅速出现各类小额贷款公司、典当行及互联网金融等新业态、新产品，推动影子银行体系的高速扩张，带动交叉监管领域的创新金融产品不断涌现。2008年后，为鼓励地方金融发展，落实属地监管责任，中央逐步放权允许地方政府批设地方性金融机构，并将农信社管理交由省级地方政府负责，地方金融发展驶入快车道，各类融资担保公司、融资租赁公司、商业保理公司等新型金融机构加快布局。由此，全国各省、市、县开始试点成立地方政府金融工作办公室（以下简称“金融办”），地方政府的金融监管职能逐步得到扩充。与此相伴的是，我国自2003年形成的“一行三会”金融分业监管模式也逐步暴露出诸多不适应性，监管空白、监管重叠及监管套利等问题在一定程度上加快了金融风险集聚和爆发。部分县域地方金融机构缺乏贷款风险管控，一旦发生信用风险，很可能引发连锁效应。国际金融危机后，在国际各发达经济体纷纷实施金融监管体制改革，推动中央银行与金融监管部门的部际协调和职能整合大环境下，我国也开始推动金融监管体制改革，以强化宏观审慎管理，维护金融体系稳定。2013年，经国务院同意，建立了由人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度，成员单位包括银监会、证监会、保监会、外汇局等。2017年，第五次全国金融工作会议确立了中央和地方协同监管的新格局，设立了国务院金融稳定发展委员会（以下简称“金融委”），由其负责对金融管理部门和地方政府进行业务监督和履职问责。根据工作会议部署，明确地方政府金融监管的对象为“7+4”类金融机构。随后各省、区、市陆续重组金融办公室，加挂地方金融监督管理局牌子，将职能向监督管理和风险处置转变。2018年3月，国务院进一步整合银监会和保监会职责，组建中国银行保险业监督管理委员会（以下简称“银保监会”）。随后，银保监会发布“三定”方案，将其在县域设立的监管办改设为监管组，作为县支局机构改革的暂行措施。至此，中央层面形成了“一委一行两会”新的金融管理格局。2020年1月，金融委进一步明确设立由人民银行牵头的省级地方议事协调机构，强化中央与地方的监管协调，央行在金融稳定与金融发展中的协调主导作用也在逐渐上升。现阶段我国县域金融监管主体情况目前，我国县域金融监管主体由两个层面构成：一个层面是中央金融监管派出机构，包括人民银行县支行和银保监会县监管组，证监会在县级未设派出机构。其中，人民银行县支行作为独立法人，负责推动落实宏观审慎监管政策，加强地方金融基础设施建设等。银保监会县监管组为非独立法人，负责县域银行业、保险业等金融机构及其业务活动的监管工作。另一层面为县政府金融办（部分地区已组建为县地方金融监督管理局），其中一部分机构为单独设置，另一部分挂靠地方发展改革局、财政局等职能部门，职责主要是负责小额贷款公司、融资担保公司、商业保理公司、典当行等机构监管工作，以及组织协调防范化解地方金融风险，处理地方金融突发事件等。不过，近年来多数省份已将小贷公司、典当行等准金融机构审批权限上收至省、市金融监管局，县金融办仅能履行有限监管权。在金融监管协调机制方面，当前我国省级金融监管协调机制的形式已明确为“人行牵头，多家参与”。但县域金融监管协调体制并未明确，且绝大多数县域也从未建立过金融监管协调机制。目前，个别县域形成的现有监管协调机制类型并不统一：有的以当地中央金融监管派出机构牵头为主，地方政府相关部门列席参与，该类模式注重贯彻执行国家宏观金融政策，防范金融风险，但信息沟通共享有限，协调力度稍弱；另一类模式由地方政府牵头，中央金融监管派出机构列席参与，此类模式注重区域金融发展，协调力度很强，但可能忽视潜在金融风险。总体上，由于缺乏联动机制，中央部门和县域政府在金融监管分工与协作上协调性不足，导致监管政策落实不严，加大了县域金融风险防控工作难度。现阶段县域金融监管体制存在的问题（一）县域整体监管体系较为薄弱目前，人民银行县支行虽有较完整的机构设置和人员配备，人员编制一般为15-30人，但信贷政策工具有限、金融监管手段单一，导致监管效果不佳。银保监会在县域仅设监管组，具有对银行保险业金融机构的全面监管权限，但人员编制仅3-4人，且其监管权限主要集中在上级分局，县监管组实际履职效能有限。证监会未设立县级机构，县域证券类金融监管力量薄弱。地方金融办虽明确负责“7+4”类金融机构监管，但监管标准与制度相对滞后，监管信息不全面，风险识别手段有限。同时，由于缺乏必要的执法依据，导致金融办执法手段严重匮乏。（二）地方金融监管力量有待增强目前，部分县金融办仍为挂靠机构，不得不与其他部门合署办公，编制少的仅有2-3名工作人员。即使部分县金融办实现部门单设，人员编制有所扩充，但总体上由于无立法层面授权，导致金融办职能定位和职责权限不够清晰。另外，随着县域金融的迅猛发展，县金融办承担的监管职责不断扩大，但相应县域金融风险也在不断积累，且近年多起突发异常集中取款、金融暴雷事件发生在基层一线，而金融办现有人员普遍欠缺金融监管工作经验，与所承担的监管职责相比力量明显不足，难以及时有效发现和处置各类风险。（三）监管协调机制尚待完善目前中央及省级金融监管协调机制初步建立，主要采取联席会议或领导小组形式，但绝大多数县域金融监管协调机制尚未建立。建立县域金融监管协调机制最重要一环是确定牵头机构，但简单参照省级模式以人民银行作为牵头机构并不一定适合县域实情。中国基层管理体制的现实是，越到基层，地方政府的统筹能力越强，相应以地方政府作为牵头部门优势作用越大，但这种协调体制也存在片面注重发展而忽视风险的弊端。目前，由于县域金融监管协调机制不明确，各监管部门之间沟通并不畅通，严重制约监管合力形成与效能提升。另外，县域重复监管问题比较突出，尤其在对地方性银行机构监管上，多头监管增加了机构负担。优化县域金融监管体制的建议（一）逐步整合县域中央金融监管派出机构为增强县域中央金融监管合力，彻底消除监管真空、监管重叠和监管套利问题，有效实施对各类地方金融组织和机构穿透式监管，结合目前县域中央金融监管机构现状，应对县域中央金融监管机构进行重组。建议以人民银行县支行为基础，起步阶段合并银保监会与县监管组，并在运转协调后，授权承担证监会在县域的证券监管权限，集中承担县域银、证、保监管职能，以有利于集中整合监管资源、发挥专业优势，降低信息传递成本，提高决策效率。同时，人民银行、银保监及证监省级分支机构应根据监管职责分工，充分运用县级机构的神经末梢作用，加强县域风险预警和处置能力。（二）加强县域地方金融监管力量根据2017年第五次全国金融工作会议精神，进一步明确县域金融办防控地方金融风险和实施地方金融机构管理两项职责，授权地方政府更广泛的监管权限，有效消除监管空白。在制度层面，应加快推动地方金融立法，制定配套实施细则，推动形成覆盖完整、规范有效的县域金融监管制度体系。同时，应统筹地方发改、工商、经信等部门目前承担的部分金融监管职能，将监管权统一归口地方金融监管部门，提升其独立性和专业性，在条件具备的地方，可试点推行省级以下地方金融监管部门垂直管理。另外，应扩充县域金融监管部门人员编制，加大队伍培训力度，可综合运用与驻地中央金融监管派出单位、被监管机构进行沟通交流与业务训练等多种方式提高监管人员业务素质。（三）建立“双线”金融监管协调机制为便于政策“纵向”逐级向下传导，一方面可参照省级金稳会模式，明确设立以人民银行县支行牵头的县域金融监管协调机构，以加强县域内中央与地方金融监管部门协调联系，实现金融政策的统一性。另一方面，考虑到地方政府在处置县域金融风险的职责和能力，建议再构建一条“横向”地方议事协调机构，专门处置突发金融事件和地方金融机构运行风险。该机制由地方政府牵头负责，金融监管机构以及各相关职能部门参与协作，以完善应急联络，牢牢把握风险处置的主动权。（四）建立统一的金融监管信息平台加快落实国务院办公厅《关于全面推进金融业综合统计工作的意见》，明确人民银行县支行牵头建立县域金融监管信息共享机制，搭建统一的金融监管数据平台，实现中央与地方金融监管部门统计信息集合、交换与共享，有效支持对金融机构全方位、全时段的筛查、甄别、预警，全面提高县域金融监管的质量和水平。同时，鼓励各地有效整合各类经济信息资源，加强与地方财政、发改、统计等部门信息沟通和协商，利用大数据、云计算等技术智能分析，大力推动监管科技的实践应用，促进金融运行与经济发展的互联互通。结论金融是现代经济中调节宏观经济的重要杠杆，当前，我国县域经济尚处于新旧动能转换的调整阶段，整体经济主体仍以传统“二元结构”为主，这是我国加快构建“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”新发展格局的关键时期。要推动县域经济的赶超发展，必须高度重视金融发展的先导性作用，通过金融先行以助推县域经济实现后发优势的预期目标。而金融运行的质量和效能，则与金融监管体制息息相关。因此，县域部门在加快区域金融发展、推进经济结构优化的过程中，必须在金融发展的起步阶段，正确处理好加快经济金融发展、防范区域金融风险和强化金融监管体制的关系。一方面，要辩证看待中央与地方金融监管权限划分，在坚持中央集中统一管理下，有效整合地方金融监管资源，多措并举提升县域金融监管力量；另一方面，要坚持法治思维，加快完善地方金融法规体系，实现地方金融监管的制度化、规范化；最后，要统筹构建县域金融监管协调机制，建立统一金融监管信息平台，运用科技手段提升监管效能。