搜索
论中国农民工政策范式的转变1——走向统筹城乡、以人为本、公平对待和协商式管理崔传义2【摘要】从20世纪80年代末到90年代，针对农民工的大量出现，政府主管部门制定了一系列名为有序引导，实为限制流动的政策，并运用经济、法律、行政等手段对农民工流动进行控制。这种政策范式未能体现城乡二元结构转变的社会意义，不符合市场经济的改革方向和市场化就业运行机制，更重要的是造成农民工恶劣的生存状况和低下的社会地位，这与他们做出的巨大贡献极不相称。随着农民工群体发展壮大，问题的重要性和紧迫性日益显现。此时，国家树立了以人为本、全面协调可持续的科学发展观，把农民工放在工业化、城镇化带动“三农”问题解决的框架内看待，积极进行政策调整，出台了一系列新政策。本文在简述农民工群体形成背景及意义后，通过对新旧政策进行对比，梳理政策变迁过程，显示出中国农民工政策范式的转变。同时指出，新政策的出现并不等于问题的解决，中国二元经济结构转型正进入新的阶段，要继续推进农民工政策范式的转变。【关键词】农民工政策范式转变以人为本协商管理公平对待OntheParadigmaticChangesofthePeasantWorkersforinChinaChuanyiCuiAbstractThepeasantworkersareanewstratumresultedfromthemarket-orientedeconomicreformandindustrializationprocessinChinasincethelate1970s.Inthelastquarterofthelastcentury,thepolicygoaloftheChinesegovernmentwastocontrolandlimittheflowofpeasantsfromvillagestocities.Tothatend,authority-basedpolicyinstrumentswereemployed.However,theadministrativeforceweredefeatedbymarketforcesastherural-urbanmigrationbecomesanirresistibletendencyinthecontextofmarketizationandurbanization.Moreimportantly,theexclusivepolicyimplementedbythegovernmenthaveimposedaninstitutionaldiscriminationagainstmigrantworkers,andmadethemtheunderclassincities.Enteringthenewcentury,anewpolicyparadigmwhichtosolutethree－dimensionalruralproblemsbyindustrializationandurbanizationistakingshapeinthefieldofmigrantworkers.Manyelementshavecontributedtotheemergenceofthenewparadigm,amongothers,thenumerousamountsofmigrantworkersandtheirmagnitudeinmanufacturingsectorandtertiarysector,thepoliticalsuccessionandtheformationofthenewcentralleadership,andmoreimportantly,thenewgoverningphilosophybasedontheprincipleofpeople-centerednessandtheperceptionofthescientificapproachtodevelopment.Basedonthewidereviewoftherelevantliterature,thispaperaimstooutlinetheprocessofpolicychangesinthefieldofpeasantworkerfromacomparativeperspective.Atthesametime,thispaperaimstopointoutthattheemergenceofthenewpolicydoesnotmeanthatthe1本文2007年8月曾发表在岳经伦、郭魏青主编《中国公共政策评论（第一卷）》，上海人民出版社。这次根据新的情况做了补充。2崔传义：国务院发展研究中心农村经济研究部研究员。1settlementoftheissue,andChina'sdualeconomicrestructuringisnowenteringanewphasewhichshouldbecontinuedtopushmigrantworkerspolicyparadigmchange.KeywordsPeasantWorkers’policy,ParadigmShift,Peopl-cen-teredness,DeliberativeManagement,EqualTreatment在我国改革开放与工业化进程中，由农村劳动力向非农产业和城镇转移涌现出“农民工”的庞大社会群体。农民工与市场化改革、农业国工业化的结构转变联系在一起。但受以往计划经济、城乡二元体制和重经济发展轻社会发展、民生改善观念的影响，实行限制农民流动的政策，农民工的权益受侵害，未能获得平等的公民待遇，利益、诉求难以在公共政策制定中得到表达，成为影响城乡发展、社会和谐的突出问题。进入新世纪，国家适应市场经济和城镇化，提出科学发展观，积极调整政策，农民工政策进入以为本、公平对待、保护权益的新阶段。但政策的提出不就是问题的解决，公共政策的制定、实行同社会管理体制相关。如何继续调整完善政策，改革社会管理体制，形成保障农民工合法权益，有利于稳定就业农民工市民化的制度环境，仍是当前需要认真探索解决的问题。一、农民工群体的形成及其经济社会意义改革开放前，我国实行计划经济体制和城乡分割制度，使以重工业为主的国家工业化与限制农民流动转移并立。占总人口80%的农民被束缚在人均很少的土地上，从事单一农业生产，有数以亿计的富余劳动力，加之农民缺乏财产权利、民主权利的人民公社制度，使农村落后贫穷问题长期得不到解决。由此，改革也首先从农村突破。随着农业实行家庭承包制，市场化改革从农村向城市推进，广大农民获得土地经营权利和富余劳力转变职业的自由，就带着脱贫致富的冲动，发展乡镇企业、民营经济，就近转移，而中西部地区为主的传统农区，很多农民受条件制约难以通过发展乡镇企业就业，则离开农村，外出打工、进城就业。通过这两种途径，形成了目前仍保留农业人口户籍即农民身份，却被招用从事二三产业劳动、以工资为主要生活来源的劳动者，即农民工群体。这个群体随工业化的进展和对外开放外资进入而扩大，逐步成为产业工人的重要组成部分，二三产业的主体力量。在三十年改革开放中，我国成为世界投资和劳动密集制造业的中心，创造经济连续高速增长的奇迹，实现由计划经济到市场经济，由解决温饱到建设全面小康社会的跨越，我国农民特别是2亿多农民工作出了伟大的贡献。农民工群体关系亿万百姓的生存发展，关系我国发展、改革、稳定的全局。到2006年，进入乡镇企业的农民工由改革初2800多万人增加到1.48亿人，跨地区流动、进城就业的农民工由改革初200万人左右增加到1.32亿人（见图1）。两者去掉重复统计部分和以农为主的兼业经营者，共计约2.2亿人。这标志着我国农村已有近半数农村劳动力转入非农产业。同时，其背后约有2亿多在农村的家属子女和几千多万在流入地生活的家属子女，农民工直接关系着四、五亿人的生存发展。2图表1、改革开放以来主要年份外出就业农民工数量增长趋势改革开放以来主要年份外出务工的农民工数量增长趋势1257820030006200700072237849896110470113901182313181020004000600080001000012000140001983198519871989199119931995199719992001200320052007年份人数农民工对经济社会发展的贡献集中表现在：一是加快了中国市场化、工业化、城镇化、国际化的进程，推进了由农业大国到工商服务业大国的转变。农民工在商业餐饮服务业占从业人员近60%，加工制造业占近70%，建筑业占80%以上。年轻、勤劳、低成本的农民工使企业增强竞争力，加快资本积累，形成企业、产业发展与农民工就业增加之间的相互促进，也是使中国成为吸引外资最多的国家，迅速崛起为世界制造工厂和贸易大国的重要因素3。农民工向发达地区和城市的汇聚，对工业化发展的推动，用劳动和汗水构筑城市的高楼大厦和城乡交通网，促进大量新兴城镇涌现和沿海“珠三角”、“长三角”、“环渤海”三大城市密集区的形成。以劳动力资源优势的发挥为基础，农民工的壮大与工业化、城市化、国际化相互推动，使经济持续快速发展、经济社会结构发生显著变化（见图表2）。图表2、我国产业、就业、城乡结构的变化3劳力流动使沿海在快速发展中保持了劳力供大于求的格局。据香港专家学者1992年在“珠三角”的调查，农民工的劳动效率第一年相当香港工人的60%，第二年就与之不相上下（南洋商业银行：中国改革开放与珠江三角洲的经济发展第75页,1992年），而劳动成本处在较低水平。我们了解，1997年深圳市制造业、建筑业平均月工资为1120元（外来劳力工资更低，一般约为500～650元）。根据德国商报1994年1月6日提供的数据，若不计其他因素，仅以工资水平相比，深圳市1997年制造业、建筑业的平均工资，仅为香港制造业平均月工资7087港元(1995年)的15.8%，为台湾(1992)的12%，为墨西哥的24%，为波兰的52%，为西德(1992年)的2.5%。另外，国务院发展研究中心研究人员贡森，根据国际劳工组织有关研究及我国统计资料分析，1999年，我国综合劳动成本（包含工资费用与非工资费用）增加到每小时0.756美元，德国涨到26美元以上，美、日在20美元左右，“四小龙在7至9.5美元之间，墨西哥每小时2.12美元。我国劳动力的相对成本分别为德日美等国的3％至4％、亚洲“四小龙”的10％至14％、墨西哥的三分之一左右。这对沿海持续吸引外商外资、发展出口贸易，是特别有利的条件。31978年2006年三次产业结构28.2：47.9：23.911.7：48.9：39.4三次产业就业结构70.5：17.3：12.242.6：25.2：32.2城乡人口结构17.9：82.143.9：56.1二是使广大农民找到一条脱贫致富之路，开启中国历史上农民分工分业分化的壮观篇章，深刻影响着我国的现代化进程。三是冲破城乡二元结构的藩篱，推动传统体制下形成的就业、用工制度的改革，孕育出城乡统一的劳动力市场，造成大范围的要素资源重组，适应工业化和结构转变的需要。以农村劳动力转移、农民工为纽带，形成城市与乡村、发达地区与不发达地区之间经济社会的密切联系。四是推动城乡二元社会管理体制的改革。农民工进城务工是出于就业增收的经济目的，但农民工不只是劳动力，还是社会的人和公民，他们要劳动，也要生活、发展，居住、看病、学习培训、子女教育、社会参与及迁移定居等社会需求必然提出。而传统的城乡分割体制、二元户籍制度及与此关联的公共服务、福利制度，把农民工的需求排除在外，造成身份不平等，权利受损害。这就使突破城乡二元体制、建立有利于改变二元结构的体制势在必行。二、农民工旧政策范式的特点及其局限农民工群体的形成，农村富余劳动力向非农产业和城镇的流动转移，既有农民就业增收的利益追求，又是由需求决定的市场行为，同我国从农业社会走向现代化工业社会的发展相联系。但在一个时期里改革主要集中于经济领域，社会管理体制的