东亚福利体制

第六章东亚福利体制本章学习目标：1.东亚福利体制总论2.日本社会保障制度3.韩国社会保障制度4.新加坡中央公积金制度5.中国台湾地区社会保障制度6.中国香港地区社会保障制度地处东北亚的日本、韩国，东南亚的新加坡以及中国香港、台湾，构成了当代亚洲东部的地缘优势经济带。20世纪60、70年代以来，这个经济带成为全球最具经济活力的国家和地区之一，创造出世人瞩目和赞誉的“亚洲奇迹”。自20世纪70年代起，这些国家和地区在借鉴吸收欧美社会保障经验的基础上，形成了独具特色的东亚福利体制。东亚福利体制国家和地区一般泛指东亚的日本、新加坡、韩国以及中国台湾、香港地区。东亚福利体制在各自国家和地区特殊的经济、政治和社会条件下得以建立和发展，并呈现多样性的特征。由于市场化程度、工业化程度和收入水平都较低，农民和土地的所有关系、亲属结构、家庭形式和性别关系与发达国家也不同。第一节东亚福利体制总论一、东亚福利体制基本特点东亚有许多国际性的因素限制，殖民主义、移民社会或发展受到外部制约的历史，使得东亚在经济上依赖于国际经济，在政治上依赖于国际政治。同时，市场化程度，工业化程度和收入水平都较低，农民和土地的所有关系，亲属结构，家庭形式和性别关系与发达国家也不同。（1）在东亚国家和地区，社会支出的规模无一例外都比较小，因为这些国家优先考虑的是将有限的资源用于发展经济而不是福利方面；同时虽然福利支出规模不大，但对市场提供福利的干预和管制却很严厉；再其次，东亚国国家社会保障制度是针对不同的社会阶层而设立的，条块分割，国家公职人员享有一定的特权，而自雇者的福利制度与较快的经济增长相比则显得比较落后；最后，在与欧洲国家相比，“家庭化”倾向比较严重，即家庭福利状况独立于市场的程度比较低。（2）在东亚各国和地区，社会福利政策一个明显的特点就是”精英主义“。通过必要性的福利政策来保证国家和地区精英和重要的国家工作人员的忠诚。在该区域，公务员，军人和其他重要的国营部门工作人员的福利在范围和数量上都比较优厚。（3）在东亚国家和地区，社会福利支出在政府财务支出的比例相对较小。在90年代中期，美国，英国，法国等工业发达国家的政府支出占GDP比重都在20％以上，福利支出在政府支出中占30％，在GDP中的比重也保持了较高的水平。从非商品化、阶层化和政府与市场关系这三个量纲来衡量东亚福利体制，东亚福利体制的总体特征可概括为以下几个方面：1.经济成长优于福利分配的决策取向；2.家庭在福利提供中扮演重要的角色；3.较低的政府福利角色；4.在有限的、低的福利支出中，其福利分配又集中于某些特定的人口群体，包括与政权维护有关、受雇于政府部门的军队、公务员等，其次是与政权合法性有关的劳工，是福利提供的有限对象。二、东亚福利体制争论对东亚福利体制的定位和发展方向有不同的争论，而这种定位主要集中于非商品化的水平和市场与政府的关系两个方面。1.两种模式并存有学者认为，在东亚这个区域存在两种不同的福利发展模式，分别是社会保险模式与补缺型福利模式。在日本、韩国和中国台湾，被艾斯平-安德森称为“俾斯麦方式”的、由国家支持的社会保险项目有所发展，这些项目对一些核心的社会群体有利，反映并促进了权利和社会地位的分化。在香港则是补缺型福利政体，家庭、非政府机构和社区承担着提供福利服务的主要责任，政府在提供对弱势群体福利服务时只承担最后的责任。2.国家规范者模式国家在社会政策介入的角色上有两种，分别是提供者与规范者。前者所指的是国家能提供社会服务或利益，英国的国民保健服务与瑞典的托儿托老设施是最佳的例子；后者即指国家着重社会福利的安排、规划，至于服务的供给则由自愿或私人组织负责，东亚各国显然是偏向规范者模式。3.生产性福利资本主义东亚福利体制可归结为第四种福利体制，即“生产性福利资本主义”，其中心概念是成长导向的政府、隶属于各方面的国家政策（包括社会政策），隶属于经济、工业目标。但无论是社会保险模式，储蓄帐户模式，国家规范者模式还是生产性福利资本主义模式，他们的实质都是发展性国家取向，根据不少社会学者与经济学者观点，发展型国家主要是指国家积极干预，引导，达到工业化，现代化的国家目标，获得较大的经济发展。同时，在生产性国家中，教育或人力资本被视为是社会投资国家的主要特性，即政府支出以经济发展与人力投资为优先的概念。三、东亚福利体制发展方向东亚地区虽然有相当高比率的非农业劳动人口，较高的结构性福利需求，但是基于发展的目标和国际竞争压力，国家并不将资源分配在福利而分配在社会投资上，另一方面文化结构上也存在着差别待遇，因此，在福利资源的分配上采取非普遍性，阶层性的分配方式。由此在平等分配原则指导的基础上，却只使用少量的福利资源的模式，必须依靠个人与家庭自行来提供福利。同时在国家主导的发展结构中，所谓的个人福利提供并不意味着私人市场的发达。由于东亚各国和地区的社会福利发展的政治、经济、文化背景迥异，因此，只有基于发展型经济特征，因地制宜，建立各国和地区的社会福利体制才具有现实的可能性。第二节日本社会保障制度日本社会保障制度的起步晚于欧美国家，尽管从本世纪20年代起日本先后制定过类似于健康保险、养老保险等制度，但社会保障作为一种制度开始于第二次世界大战之后。随着战后经济恢复和高速增长，日本逐渐建立起了种类繁多、形式多样的社会保障体系。同时，日本在社会保障制度的实施过程中，不断充实和完善原有的制度，并根据不同的发展阶段进行了改革。一、日本社会保障制度历史沿革在日本，社会保障作为政府的一种政策体系发展起来是在第二次世界大战以后。战后日本的社会保障制度的发展过程大体上可以分为三个时期。1.日本社会保障制度的初创期（1945-1957年）第二次世界大战后，在美国占领军的指导与监督下，日本进行了民主改革，为了救济战后处于贫穷状态的人们，美国占领军于1946年12月向日本政府提交了备忘录，提出了四个原则：第一，国家的救济要无差别地、平等地进行；第二，国家有责任对生活贫困者实施保护；第三，这种责任不得向其他个人或团体转嫁；第四，用于救护的国家预算对于防止贫困是必要的，其预算必须十分充足，不得加以任何限制。在此基础上于1950年5月制定了《生活保护法》。2.日本社会保障制度的扩充期（20世纪50年代末至1973年）这一时期持续高速的经济增长为社会保障制度的发展提供了坚实的物质基础，日本社会保障的指导思想逐渐由上一时期的“救助”发展为“防贫”，并以解决“发展与社会保障脱节”问题为出发点，开始重视物质福利以外的福利设施、福利服务的建设。3.日本社会保障制度的政策转换期（20世纪70年代中后期至80年代中后期）这一时期，日本以石油危机为转折点，开始对上一时期出现的社会保障制度向西方福利国家发展的势头进行调整。其中最引人注目的老年社会保险改革，先是实现双重公共年金制，接着，实现全国养老保险一体化。变失业保险为雇佣保险，也是重要的改革之一。同时还促使医疗保险一元化、保险负担公平化。二、日本社会保障制度主要内容经过战后数十年的发展，日本的社会保障制度已经构成内容广泛，复杂的体制，作为其具体实施的制度可分为收入保障，医疗保险和社会福利三大方面，特别是20世纪70年代中后期，日本政府不断对过去的社会保障立法进行修改，扩大了社会保障体系的范围，到90年代初，日本的社会保障体系已得到明显的加强和完善。1.医疗保险医疗保险是日本最早设立的保险制度，它一直覆盖到10个以上雇员的私营企业，立法依据是1992年通过的《雇员医疗保险法》1938年颁布的《国民医疗保险法》是日本国民健康保险制度的开始，保险对象为非受雇人员，独立劳动者可按自愿原则获得医疗保险。1）特点分立、制度之间的差别很大。国民健康保险的参加人数最多，其次为政府主管的健康保险、保险组合主管的健康保险等。其中，老龄者和低收入阶层占据相当大比例的国民健康保险的财政运作最为困难，国家财政补贴的大部分集中在国民健康保险，构成医疗保险金和国家财政混合运作的复杂结构。（2）医疗保险体系的构成①健康保险健康保险由两部分组成，如图所示，分为一般健康保险和特定健康保险。其中一般健康保险占据主要地位，其又分为两部分，一部分是由政府掌管的健康保险，以中小企业职工为保险对象；另一部分是由健康保险组合掌管的健康保险，以大企业职工为对象。健康保险组合在法律上属于公共法人，适用职工在700人以上的大企业或性质相同的企业集团，其职工人数超过3000人以上者，都被强制成立健康保险组合，这些健康保险组合与政府掌管的健康保险一起成为健康保险的保险人。医疗保险一般健康保险特定健康保险政府掌管健康保险共济组合掌管健康保险（1794组合）船员保险（政府）国家公务员共济组合（24组合）地方公务员共济组合（54组合）私立学校职员共济组合（事业团）市町村国民健康保险（3249组合）国民健康保险组合（66组合）（职域保险）健康保险（地域保险）国民健康保险其保险经费的来源，政府掌管的健康保险的保险费率为工资的8.2%，由雇主和被保险人各负担一半；健康保险组合的费率在3%-9.5%的幅度内由各组合自己决定，原则上雇主和被保险人各负担一半。②国民健康保险国民健康保险的保险人是市、町、村各级政府和企业建立的国民健康保险组合，其保险金给付种类与前面的健康保险相似，而给付标准略有差异。保险费由市、町、村各级政府以征收国民健康保险税的形式，让参加保险的户主或组合会员缴纳。国民健康保险的支付范围，分为法定支付和任意支付两种类型。2.养老保险日本实行的养老保险制度又称为年金保险，是与投保自助型老年社会保险相近的一种制度。养老保险的首次立法是1941年的雇员年金，现行立法是1944年的雇员年金保险、1959年和1985年的国民年金保险。年金保险是日本社会保障项目的一种，由国家建立并运行，目的是向那些因年老、残疾、死亡而失去收入保障的体力劳动者支付年金，以保障受保人或受保人遗属的生活。作为一项公共福利事业，年金保险是强制性的，几乎所有的企业都参加了保险。（1）国民年金。国民年金的保险对象包括20-59岁的日本国民以及在日本有住处的外国人，分强制加入者和任意加入者两类。类别适用范围强制第1号保险对象个体经营者、个体经营者的妻子、学生等第2号保险对象厚生年金及组合年金等入保者第3号保险对象60岁以上，海外居住日本国籍者（20-64岁）自愿自愿加入者60岁以上，海外居住日本国籍者（20-64岁）该制度对保险费的负担做了以下规定：第1号保险对象，每月缴纳10500日元，第2号和第3号被保险人不用单独交纳保费，而从其所参加的各种年金中提取应给付的基础年金部分，特殊困难者可免交保费。（2）厚生年金。厚生年金，原称厚生年金保险，创设于1942年。参加该保险的企业职工，必须交纳保费25年以上，领取年金时间规定为男65岁，女60岁，65岁以上的在职职工除外。厚生年金的保费按投保者工资收入的一定比例上交，且由投保者本人和雇主分别分担50%。（3）共济年金制度。又称为互助会退休金制度，最初实行于1958年，实施范围是国家公务员、地方公务员、国家直属企业和公立大学教职员等。享受条件是强制个人投保，55岁开始有权领取，投保20年者可以享受全额退休金。3.失业保险日本失业保险真正开始于20世纪40年代中后期。第二次世界大战后，日本被迫接受了民主化政策，还制定了一系列保障劳动者生存权的相关法律。4.工伤事故保险工伤事故保险，又称为意外劳动灾害保险。该项保险制度开始于1947年，又分为业务灾难保险和通勤灾难保险。前者为工作时间内引起的受伤、疾病、伤残和死亡等事故发生时的赔偿；后者为通勤途中引起的伤害、疾病、伤残和死亡等事故发生时的赔偿。工伤事故保险属于雇主对雇员伤害的一种赔偿制度，保险费用原则上由企业负担，政府给予补贴。5.儿童津贴制度日本的儿童津贴制度创设于1972年，实行的是雇主责任和援助相结合的双重保障制度。儿童津贴的资金来源是，在职职工的儿童津贴所需经费的70%由雇主交纳，国家负担20%，地方负担10%；非在职职工的儿童津贴费用，国家负担4/6，地方负担2/6。三.