中国儿童福利政策报告

2010年6月中华人民共和国民政部—联合国儿童基金会中国儿童福利示范项目支持中国儿童福利政策报告ChildWelfareinChina–StocktakingReport,2010她的名字是今天许多需要的东西我们可以等待但是儿童不能等她的骨骼正在形成血液正在生成心智正在发育对儿童我们不能说明天她的名字是今天!——诺贝尔文学奖获得者智利诗人加里埃尔拉•米斯特拉尔I摘要新中国成立60年来，我国社会福利事业经历了曲折而又复杂的发展历程。其中，我国的儿童福利事业有了质的飞跃，但在新的社会形势下，我国的儿童福利事业又面临着众多新的挑战。本报告分别从儿童医疗与卫生保障、儿童生存与基本生活保障、儿童教育保障、儿童保护以及儿童发展性支持五个基本维度，对我国儿童福利政策的发展历程与现状进行了细致的梳理。从中可以看出，我国的儿童福利事业目前仍处于由补缺型福利向制度型、普惠型福利转变的阶段，面临着儿童福利服务理念转变、质量提升、范围扩大、周期延伸等多方面的挑战。在目前社会政策领域倡导政府主导责任回归的大背景下，应鼓励儿童福利事业在政府主导下，由政府与社会组织展开合作，实现儿童福利事业的多元化发展，形成独立的国家儿童福利系统。在未来一段时期内，我国应将儿童福利纳入国家“十二五”专项规划；建立专门的儿童行政管理机构；逐步建立和完善儿童大病救助、残障儿童的福利津贴制度、推广对于单亲家庭乃至所有儿童的福利津贴制度；建设专业化、专职化儿童福利工作人员队伍；大力建设社区儿童之家；完善儿童教育专业体系；重视家长教育，强化家庭支持政策，切实尊重儿童、保护儿童，提升儿童成长环境的人文关怀，最终建立与儿童真正需求及经济社会发展水平相适应的儿童福利体系。目录摘要I前言1一、我国儿童福利政策发展现状3（一）儿童医疗卫生政策发展3（二）儿童生存救助与基本生活保障10（三）儿童教育保障14（四）儿童保护16（五）儿童发展性支持19二、我国儿童福利政策发展评估21（一）总体特征：补缺型儿童福利政策阶段21（二）三大转型：我国儿童福利服务面临转变22（三）六大主体：儿童福利多元化发展与政府主导责任回归22（四）根本挑战：缺乏独立的国家儿童福利系统24三、我国儿童福利政策未来发展十大建议26（一）将儿童福利列为国家“十二五”专项规划26（二）建立专门的儿童行政管理机构26（三）尽快在全国普及儿童大病救助的福利制度27（四）尽早建立对于残障儿童的福利津贴制度27（五）逐步推广对于单亲家庭乃至所有儿童的福利津贴制度27（六）建设专业化、职业化的儿童福利工作人员队伍27（七）健全儿童教育系统，开设更有针对性的儿童教育专业28（八）在城乡社区建设儿童之家，为儿童提供活动场所28（九）改善儿童成长环境的人文关怀，确保儿童安全28（十）重视家长教育，强化家庭支持政策29图表目录表1我国儿童福利事业的发展历程1表2当前我国家庭寄养的不同模式12表3我国儿童保护主要政策19表4我国现有儿童福利发展框架21表5我国弱势儿童群体对应的六种制度主体分析23中国儿童福利政策报告1前言儿童，一般是指18岁以下的任何人。儿童福利，是国家社会福利体系的重要组成部分。在我国，广义儿童福利是由国家和社会为所有儿童普遍提供的、旨在保证儿童正常生活和尽可能全面健康发展的资金与服务；狭义儿童福利则是指政府和社会为有特殊需要的儿童及其家庭提供的各种支持、保护和补偿性服务。新中国成立以来，我国各项儿童福利法规政策不断完善，取得了重要进步。我国签署了联合国《儿童权利公约》，颁布施行了《未成年人保护法》、《义务教育法》、《母婴保健法》、《预防未成年人犯罪法》、《禁止使用童工规定》等法律法规，还先后出台了《九十年代中国儿童发展规划纲要》和《中国儿童发展纲要（2001-2010年）》两部指导性文件，正式涵盖了儿童的生存权、发展权、受保护权和参与权四大权利。这些法律法规及指导性意见共同构成了我国儿童保护的基本框架。我国的儿童福利体系建设伴随着经济与社会的发展变化，经历了若干不同的发展阶段，每一阶段因社会背景、主要关注问题、政府角色、儿童生存发展的福利需求状况以及儿童福利事业的指导思想与政策方针的差异，呈现出不同的特征。一般而言可分为五个阶段，即1949至1957年间的孕育萌芽期，1958至1966年间的初步发展期，1967至1978年间的中断停滞期，1979至1989年恢复重建与稳步发展期，1990年至今则为快速发展与制度化建设时期（见表1）。表1我国儿童福利事业的发展历程发展阶段阶段特征主要范围与内容1949-1957年孕育萌芽期启动少数儿童政策与福利服务，分散在法律保护、基础教育、妇幼保健、婚姻家庭与孤残儿童领域。1958-1966年初步发展期政治经济运动和妇女解放运动极大推动了儿童生存发展与儿童福利状况的进展，儿童身心健康成长状况好于前期。1967-1978年中断停滞期儿童福利事业发展速度缓慢，许多儿童福利机构因为政治运动而处于瘫痪状态。1979-1989年恢复重建与稳步发展期儿童少年工作在政府机构、民政部和团中央、全国妇联等组织的拨乱反正、恢复重建基础上走上正常轨道且稳步发展。1990年至今快速发展与制度化建设时期中国与国际儿童福利事业接轨，制度化建设显著；儿童福利服务范围显著扩大，对儿童的关注程度明显提高。中国儿童福利政策报告2当前，我国儿童福利政策的总体特点是以儿童分类为基本视角，以特殊儿童为切入点制定具体政策。除了涵盖所有儿童的法律法规外，我国的儿童福利政策主要集中于对孤残儿童的养育与替代性养护，以及对流浪儿童、受艾滋病影响的儿童、大病儿童以及贫困儿童的救助等方面，同时涵盖了儿童的基本生活保障、医疗、教育以及预防性保护等政策维度。本报告将主要针对儿童医疗与卫生保障、儿童生存与基本生活保障、儿童教育保障、儿童保护以及儿童发展性支持等五个我国儿童福利政策的主要关注领域系统梳理当前我国儿童福利政策的发展情况，从政策回顾中总结与反思我国儿童福利的现状、面临的挑战以及未来的发展方向。中国儿童福利政策报告3案例：宋庆龄基金会“中国西部妇幼健康计划”我国西部地区总人口约为2.85亿人，占全国23%，其中，妇女约为1.1亿人，儿童约为0.72亿人。这些地区医疗卫生条件较差，一些标示妇幼健康的指标（如新生儿死亡率）在全国居前。对西部地区医疗卫生状况比较落后的现状，中国宋庆龄基金会于2006年设立“中国西部妇幼健康计划”，紧紧围绕研究、临床、培训、紧急援助四条主线，为保护西部地区母婴健康、提高人口素质发挥积极的作用。一、我国儿童福利政策发展现状（一）儿童医疗卫生政策发展1.妇幼保健与儿童营养改善健康是儿童最基本、最核心的权利之一，关系到每一个儿童的根本福祉。中国目前共有3.69亿的儿童人口，数量上仅次于印度，居世界第二。保护儿童健康事关中国经济社会长期发展和民族未来。据世界卫生组织统计，1990年到2005年十五年间，婴儿死亡率，即一周岁以下儿童死亡率，由每千活产50例死亡下降到19例死亡。五岁以下儿童死亡率由每千活产61例下降到23例。这些可喜的进步得益于我国不断完善的妇幼保健政策。目前，全国各地县以上普遍建立了妇幼保健院和爱婴医院；普遍实现了婚前检查和婚前保健制度；建立了孕妇的孕产期和围产期保健制度和档案，对有严重遗传病和残疾的儿童进行及早应对；实行了0-14岁儿童的计划免疫措施和办法，极大地提高了儿童的健康水平，使儿童的生存有了保障，人口质量大大提高。2000年开始，由卫生部、财政部和国务院妇女儿童工作委员会办公室开展的“降低孕产妇死亡和消除新生儿破伤风”项目在降低儿童死亡率方面也起到了积极的促进作用。2008年12月，卫生部发布了《新生儿疾病筛查管理办法》，成为我国继父母婚检、母亲产检之后又一道保障新生婴儿健康的“安全阀”，新规定的实施预计每年可减少6000名左右残疾儿童的出生。2009年，卫生部又印发了《农村孕产妇住院分娩补助项目管理方案》，以保障母婴安全、降低孕产妇死亡率和婴儿死亡率。同时，卫生部决定从2009年起开始实施“增补叶酸预防神经管缺陷”项目，计划每年为全国1200万名准备怀孕的农村妇女免费增补叶酸。儿童营养方面，根据2002年中国居民营养调查结果，中国5岁以下儿童生长迟缓率为14.3%，比1992年下降55%，城市下降了75%，农村下降51%；儿童低体重率为7.8%，比1992年下降57%。这主要得益于中国儿童福利政策报告4我国政府对儿童营养的重视。同时，我国政府为保护、促进和支持母乳喂养做了大量的工作。1995年6月，卫生部、国家工商行政管理局、广播电影电视部、新闻出版署、国内贸易部及中国轻工总会六部门联合颁发了《母乳代用品销售管理办法》，对母乳代用品生产者及销售者不正当的推销行为做出了严格的规定。2007年，卫生部颁布《婴幼儿喂养策略》，以进一步普及婴幼儿的喂养知识，提升我国婴幼儿的哺育水平。2010年，卫生部和国家标准化管理委员会颁布了《辅食营养补充品通用标准》，同年，卫生部疾病预防控制局和联合国儿童基金会在在四川、甘肃、陕西三省8县开展“汶川地震灾区婴幼儿营养改善项目”，旨在对当地卫生工作人员和婴幼儿家长进行婴幼儿喂养的宣传教育，并免费为约23000余名6-24月龄的婴幼儿发放辅食补充营养包。然而，我国儿童仍然面临着新生儿死亡、新生儿残疾等方面的威胁。据2005年的统计数字，中国出生缺陷的发生率为1.39%，先天性心脏病的发生居于首位。全国每年近100万出生缺陷儿，其中30%在出生前后死亡，40%造成终生残疾，只有30%可以治愈或矫正。实践证明，通过有效开展三级预防措施，可以大幅减少出生缺陷的发生。儿童健康应从源头抓起，预防是关键。相关部门还将继续努力，进一步提升儿童基本卫生健康保障。同时，要注意缩小城乡间的差距。尽管儿童死亡率显著下降，但不同地区之间存在很大差异。2005年城市地区五岁以下儿童死亡率为每千活产11例，而农村地区为26例，虽然这一差距在缩小，但是缩小的进展趋缓。儿童营养状况的普遍改善难掩儿童发育的地区差别，农村儿童生长迟缓和低体重的发生率都为城市的3倍以上。而且在经济状况不同的城市和农村之间，小城市明显高于大城市，偏远的经济落后的农村地区明显高于其他农村地区。2.大病儿童医疗保障我国儿童大病救助工作取得了较大进展。近年来，儿童被纳入城镇居民医疗保险与农村合作医疗范围，这是促使儿童纳入基本医疗保障的重大举措。此外，案例：北京推行0-6岁儿童免费体检项目2009年，北京市颁布了《北京市0-6岁学前儿童免费健康体检的实施意见（试行）》，2009年6月起，有北京户籍且在京居住的0-6岁儿童将获得包括发育评价等在内的免费定期健康检查。中国儿童福利政策报告5民政部等部门推动了“明天计划”、“重生行动”，动员慈善力量，开展横向合作。各地积极进行儿童大病救助工作的探索，已有5个省筹得了保险经费，率先为儿童福利院的孤儿办理了大病医疗保险。同时，民政部准备和财政部核算儿童大病医疗的具体开支，全面落实儿童大病救助工作。但是，我国儿童大病问题的形势依然严峻。据民政部门估算，全国0-14岁儿童恶性肿瘤患者约22万人；全国0-14岁白血病患病儿童约6万人。据卫生部相关统计，我国新生儿先天性心脏病的发病率约为7‰，是新生儿疾病中发病率最高的一种。但高昂的医疗费用使得许多贫困家庭往往只能选择放弃治疗，即使是中高收入家庭也常常因病致贫，难以给患儿提供持续治疗。例如，河北省红十字会专门筹集了2000万元为农村大病患儿提供救助，但是仅够救助50名患儿。全国15万先天性心脏病患儿中只有不到5万人能够得到治疗。在此情形下，我国地方政府、相关社会组织针对儿童大病救助探索了少儿住院基金、少儿医保、慈善救助等创新举措，但尚未形成全国统一政策。目前已有的主要积极做法如下：（1）少儿住院互助基金早在1996年，上海市红十字会、市教育委员会、市卫生局联合举办成立了少儿住院基金。收费标准学龄前儿童60元/学年、在学18岁以下儿童50元/学年。儿童入院后每次住院所发生的超过起付标准部分费用，由少儿住院基金支付50％。起付标准最低为5