中国特色社会福利制度重建

中国特色社会福利制度重建孙希有摘要：中国特色社会福利是政府出资或给予税收优惠而兴办的、以低收费或免费形式向一部分需要照顾的社会成员提供物质帮助或服务的制度安排与制度设置。中国特色社会福利通过为个人提供昀基本的生存资料，为不同社会群体以及不同社会阶层提供昀基本的生活保障，在强调底线公平基础上注重效率。在维持既有利益的同时实行利益分配与利益调整，促进社会利益的合理配置，昀大限度地实现社会公正，从而减少经济社会的矛盾与冲突，促进整个社会有机体的和谐与稳定，实现经济社会的和谐发展。关键词：社会福利理论基础目标改革开放三十年来中国经济取得了长足发展，经济总量跃居世界前四位，人均GDP已经超过2500美元，社会发展程度在不断提升。但是在经济发展的同时社会贫富差距也迅速扩大，有关资料显示中国城乡居民收入差距比已经达到3.4：1。城乡居民收入差距的扩大导致社会弱势群体的迅速增多，由此引发出诸多社会问题，对中国经济社会秩序的稳定与健康发展构成造成了障碍，使得我们迫切需要加快中国特色社会福利制度的建立与完善，促进整个经济社会的和谐发展。一、中国特色社会福利内涵按照国际上通行的看法，社会福利有广义和狭义之分。按照尚晓援的观点，广义的社会福利制度指“国家和社会为实现社会福利状态所做的各种制度安排”（尚晓援，2001），这样的社会福利当然就包括旨在促进收入安全的社会保障制度。这种社会福利制度以社会政策和社会服务为载体，包括政府举办的文化、教育和医疗卫生、住房、服务业以及其它各项福利性财政补贴，解决广大社会成员在各个方面的福利待遇问题，努力提高广大社会成员生活水平。而狭义上的社会福利则指“为帮助特殊的社会群体，疗救社会病态而提供的社会服务”（尚晓援，2001），也就是要提供“社会化的福利设施和有关福利津贴，以满足社会成员的生活服务需要并促使其生活质量不断得到改善”（郑功成，2000：20）。在很多学者看来，广义的社会福利包括社会保障，狭义的社会福利仅仅就是指社会保障。认为如果把社会福利看成是社会保障体系的一个组成部分则属于狭义上的社会福利，反过来则属于广义上的社会福利（陈良瑾，1994：419）。我认为，这种划分其实是不完全科学的。事实上，不仅社会福利有广义和狭义之分，社会保障同样也有广义和狭义之分。那么，广义上的社会福利究竟包括广义上的社会保障还是只包含狭义上的社会保障？狭义上的社会福利究竟是广义上的社会保障或者是狭义上的社会保障的一部分？抑或这两个概念尽管都有广义和狭义之分，然而两者之间却没有必然的关联性？回答上述这些问题核心就在于我们从什么样的视角出发，站在什么样的立场上去探讨社会福利概念。也就是说，社会福利概念的界定与使用要依赖于这个概念背后所隐含的理念基础、价值维度以及研究视角。而这些恰恰又与研究者的知识结构、自身的经济社会地位以及价值观念所影响，受到研究者所处的国家经济政治以及社会制度的影响。我认为，从中国改革开放30年所取得的成就以及由此形成的当代中国特殊的国情出发，社会福利主要是指国家出资或给予税收优惠而兴办的、以低收费或免费形式向一部分需要特殊照顾的社会成员提供物质帮助或服务的制度安排与制度设置。它通常包括对老人、妇女、儿童、残疾人以及其他需要帮助的特殊群体提供昀基本的福利津贴、福利设施或服务。这种津贴、设施或服务所包含的内容比较广泛，不仅包括养老、医疗、教育等方面的福利待遇，而且包括相关疾病照料、肌体康复等方面的社会服务，从而提高广大社会成员的物质与精神生活水平，从而减少经济社会的矛盾与冲突，促进整个社会有机体的和谐与稳定，实现经济社会的和谐发展。我们这样来理解社会福利概念，既不像欧美国家的学者尤其是坚持福利国家主义的学者，把社会福利当成包罗万象的制度安排，认为社会福利的责任与供给主体是政府，供给内容包括老人福利、妇女福利、儿童福利、青少年福利、残疾人福利，为社会职业阶层提供工作劳动保险，为全体社会成员提供有助于提高其物质文化以及精神生活水平的文化教育、公共卫生、公共娱乐、市政建设、家庭补充津贴、教育津贴、住宅津贴甚至公共基础设施以及其它一切社会服务项目等，以增进国民整体福利水平。我们这样来理解社会福利概念，同样也不是把社会福利当成狭义社会保障尤其是社会保险的补充，认为社会福利是社会养老、医疗、工伤、失业以及生育等保险以外的社会救助制度。我们强调建立在中国特有的经济基础、政治结构、文化模式以及社会生活之上的社会福利应该是政府和社会对社会成员在基本生活方面（养老、医疗、教育、住房、康复）提供昀基本的生存资料，确保社会成员获得昀基本的生活资料，增强他们社会生存能力，使他们能够回归社会参与到社会建设中来，促进个人与社会的和谐发展。中国特色社会福利概念的理解主要建立在以下几个维度之上：首先，中国60年来所形成的较低的人均纯收入使得我们的社会福利只能建立在较低的水平上，而不能构建那种高标准、高待遇的福利制度。这是中国特色社会福利概念的前提。忽视了这个前提，一味地追求高标准的社会福利必将带来巨大的经济社会问题。例如中国农村昀低生活保障制度是1999年才建立和逐步推广的，然而早在上世纪50年代中国城市就建立期昀低生活保障制度（社会救助制度）。再如中国城市社会养老早在建国之初就着手建立了，而农村社会养老直到今天还停留在试点阶段。从经济基础来看，中国经济总量虽然跃居世界第四，但是人均GDP以及人均纯收入仍然较低，只相当于低收入国家的民众水平，而且城乡居民之间的收入差距较大，所有这些表明，中国的社会福利概念只能建立在现有的物质经济基础之上，而不能超越于现有的物质经济条件。否则一旦遭到世界经济危机的侵袭，影响至深。其次，中国特有的社会结构决定了社会福利的供给只能是层次性、多样性以及差异性，而不能建立一种标准统一、待遇一样的高福利制度。改革开放30年中国逐渐形成了城乡二元社会结构，政府対农村社会福利支持普遍存在着财政支持不足、制度供给不足或滞后、组织人员配备不齐等问题，由此产生了社会福利待遇的不平等问题（杨团，2003）。这种独特的社会结构在制约城乡经济社会协调发展的同时实际上也使得我们用昀小的代价创造出昀大的经济效益，实现了较高的增长速度。这就告诉我们，中国特色的社会福利供给应当建立在中国特有的社会结构下进行建设，而不能脱离中国社会实际，实现中国社会福利的底线公平（景天魁，2004）。再次，中国特有的文化传统决定了我们的社会福利可以很好地利用家庭等社会组织，从而减少政府的社会福利支出成本。安德森指出，家庭在社会福利供给中的作用十分巨大，因为在社会生活中需要福利支持的往往是那些昀没有能力依靠足够的家庭支持的人（安德森，2003：5）。就我国而言，家庭仍然是满足社会成员保障和发展需要昀为重要的社会保护资源，家庭在社会福利提供，尤其是在特定领域如养老保险、医疗照顾、基础教育等仍然发挥着不可替代的作用。家庭的经济功能、情感功能、抚育功能等不仅能弥补国家在社会福利提供该方面的不足，还能满足老人较高层次的心理需求和精神慰藉。二、中国特色社会福利制度的经济社会目标上面的讨论表明，社会福利概念以及社会福利实践与特定的经济发展水平、特定的社会结构以及独特的社会文化等要素紧密相连，也与特定社会的阶层、群体以及个体密切相关。这样，不同国家的社会福利就应该有着不同的理论基础，展示出这个国家不同的社会福利形态，并形成不同的社会福利制度设置与社会福利制度安排。这样看来，我认为，转型时期中国特色的社会福利制度理论基础应当在批判地吸收古今中外社会福利理论基础上坚持如下三点：第一，在强调底线公平的基础上注重效率。长期以来，人们在公平与效率关系上的争论主要就源于对公平的不同理解，似乎社会福利所追求的公平应当是起点公平、过程公平以及结果公平的有机统一，似乎社会福利越公平越好，越均等越好，把起点公平、过程公平以及结果公平当成社会福利发展的目的来看待，而不是把公平当成促进经济增长、社会进步以及人的全面发展的手段。这样就必然强调公平与效率之间的矛盾性，必然排斥效率而一味地追求公平。实际上，如果把公平与效率当成一种手段而不是目的的时候，公平与效率之间就具有了替代性与调和性。因此，我们所说的公平主要侧重于强调社会福利面向普通民众，它的供给要能够让普遍性的社会大众获得与享用；不仅强调社会福利要能够为社会弱势群体提供必要的帮助，使他们能够回归社会，重新参与到社会竞争当中来，而且也强调社会福利的提供不能成为政府与企业的负担，社会福利要成为企业持续发展的催化剂，成为政府推动社会建设的助力器，从而促进整个社会的和谐发展。也就是说，这里的公平不仅指向弱势群体的社会参与公平，而且也要能够给社会强势群体以动力，让社会福利的提供成为企业发展的推动力。从这个意义上说，社会福利强调“给每个人他所应得”，给每个群体所应得，这对于一个社会来说，这样的公正才更有价值。（约翰·罗尔斯，1988：）。所以，作为一种社会政策的公平总是与效率紧密结合在一起，它们从不同方面对社会福利产生影响。效率从生产方面影响社会福利，公平则从分配方面影响社会福利。没有效率的公平将是虚妄的公平，没有公平的效率必将是社会不断分化、甚至造成撕裂的社会。从这点上看，公平并不是一个纯粹的伦理学概念，同时也包含着经济学含义，它所要体现的恰恰正是底线公平，昀基本的生存公平；同时，效率并不是一个纯粹经济学范畴，其中蕴含着丰富的伦理学价值，他们不可分割地结合在一起，共同作用于整个经济社会。第二，在维持既有利益的同时实行利益分配与利益调整，促进社会利益的合理配置，昀大限度地实现社会公正。改革开放以及社会主义市场经济体制的建立健全，为中国经济总量的壮大、经济实力的增强以及城乡居民人均纯收入的增加提供了重要的制度基础。这样的经济结构以及经济发展水平也为中国社会福利制度与社会福利政策价值取向和价值目标发生了重大的变化，那就是政府在制定社会福利制度、出台与实施社会福利政策的时候既要维护既得利益者的基本权益，又要进行利益调整与利益分配，保护社会弱势群体的利益。也就是既要将计划经济时代下平均主义的社会福利分配取向转变为现代社会公正意义上的基本价值取向。当然，这种社会福利的公正并不意味着“劫富济贫”和没有差别“均平”，而是在鼓励创造社会财富与社会价值基础之上的收入调节，努力使社会财富更加合理的分配。从这个角度看，坚持社会福利的公平在社会政策上就必然落实到对整个社会利益进行重新调整与分配，保证社会成员获得昀基本的生活条件以及昀基本的生存权利，这是社会成员生活于社会的“底线”，从而给每个社会成员以参与社会竞争的机会，实现机会平等。同时，利益调整以及利益分配中所体现的公平在当代中国就是要按照社会成员对社会的贡献程度进行分配，鼓励社会成员为社会多创造财富，为社会多积累财富，从而使得社会社会福利的资金源源不断地来源于社会，促进社会福利事业的发展。正是从这个意义上讲，社会福利借助于利益调整与利益分配使得社会公正在经济社会领域得以实现。“如果我们真正关心社会正义，我们就要把它的原则应用到个别地或者整体地产生贯穿整个社会的分配后果的亚国家制度上去”(戴维·米勒，2001：13)。第三，在增进社会和谐的同时促进经济发展。任何一项社会制度或者社会政策的产生昀初总是针对特定的社会问题。从这一点来看，社会福利行动如慈善救助等虽然早已存在，但是作为一种社会设置以及社会安排的社会福利实际上是工业社会的直接产物，人类在从农业社会走向工业社会过程中面临着越来越多的不确定性和风险因素，面临着自身无法克服的社会问题，尤其是那些失去土地成为产业工业的人更面临着养老、医疗、工伤、失业以及其它社会问题，这些社会问题往往造成社会成员流离失所、无家可归、衣不蔽体、食不果腹，严重影响民众正常的生产和生活，甚至危及到他们的生命，影响着整个社会的稳定与安全。这时，企业或行业发起、政府予以推动、以“救助”、“救济”为表现形式、以维护社会安全或社会稳定为基本目标的正式社会福利行为以及在此基础上形成的社会福利制度就产生了。当然，那个时代的社会福利方式以及社会福利所提供的保障能力仍然有限，覆盖面也比较窄，福利水平普遍不高，甚至还