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1入世后中国消防的不利因素及对策吉哲说明：本文于2000年8月，在北戴河举办的华北、西北十省区消防联席会议上获得优秀论文奖。摘要：本文从法律体系、管理体制、城市基础消防设施建设、消防产品企业、消防服务业等五个方面论述了入世后中国消防的不利因素，并提出了相应的对策。关键词：入世消防不利因素中国离加入WTO已并不遥远，这是不争的事实。那么，我国消防事业能否适应WTO，是摆在消防工作面前的大事。我就入世后的不利因素及其对策谈一点看法。一、不利因素入世后的中国消防，存在的不利因素，归纳起来大致有以下几个方面：（一）中国的消防法律体系不能适应WTO的要求。表现在：其一，消防法律体系中未见有涉外方面的规范性条文，将影响外资、外企的引进和消防产品的进口。如WTO的基本原则之一是国民待遇原则，而现行的中国消防根本大法——《消防法》的立法宗旨中，外企、外资、外商的消防安全并未纳入保护范围，而是“保护公民人身、公共财产和公民财产的安全”。其二，进出口消防产品的监督管理尚无明确的法定依据。其三，进出口货物的消防安全管理无明文规定。其四，尚未在多种媒体上发布外文版本的消防法规。不能方便其他WTO成员国的投资者理解和运用。其五，消防技术标准只许采用国家标准或行业标准，并未规定采用国际标准。其六，地方法规五花八门、参差不齐，地方保护和权力膨胀等不良现象依然存在。各地方制定的法规中，有对外地企业重复审批发证的，有对消防产品重复检验登记的，也有扩大监督范围和增加处罚行为种类的。其七，消防执法程序复杂，事难办是消防监督工作的先天顽症。如在建筑2工程监督审核方面，有些发达国家的好经验是审核与验收都是服务企业的责任，而我国法律规定只有公安消防机构才能行使这些职权，设计出图后，消防机构依据规范进行审核，需要10日至30日，若审核不同意，则需要修改、补充设计，重新申报，重新审核，更需要加以时日，甚至等审核通过已经事过境迁。而对消防产品的监督则更为复杂，需要经过生产许可、产品检验、质量认证、销售许可、登记备案、验收检验、使用许可等一系列繁杂手续。这种集管理权和监督权于一体的执法手段，造成责权不一，办事困难，也更容易滋生渎职行为。（二）中国消防监督管理体制将不能适应加入WTO的需求。表现在：其一，将消防纳入公安范畴，是我国恶性火灾事故频发的根源所在。公安工作在执法中追究法律责任的前提是存在社会危害结果，而不是危害的可能性，即事故隐患的大小。比如对重大火灾隐患经通知逾期不改的行为，依据《治安管理处罚条例》只能处100元罚款，并无更为有力的措施。现行消防法沿用这个规定，对该行为也只是处以罚款处罚，却没有罚款数额的规定。依据《行政处罚法》的有关原则规定，其他法规、规章认定的罚款幅度不能超出做为国家法律的《治安管理处罚条例》规定的100元的罚款数额。这样低调处理的本质原因是没有危害结果发生，即未发生火灾事故，处罚只针对逾期不改的行为，而不是存在重大火灾隐患的状态。如此轻微的处罚，对重大火灾隐患根本没有触动作用。如果只有在发生火灾之后，对社会造成危害结果才追究法律责任，那么将于事无补，不能体现“预防为主”的消防工作方针。消防行政执法归属公安行政执法，消防机构归属公安机关，消防机构处于二级行政执法的地位，是行政体制中外行领导内行的典型。因而经常出现不符合法律规定的行政干预，行政命令等现象。其二、现役体制制约着消防监督工作。首先，现役体制的人员流动性大，消防监督干部不稳定，所以业务受影响较大，不利于建立执法责任制。在实际工作中，大型工程、重大火灾隐患，消防规划等工作，绝对不是一蹴而就的，这需要相对稳定的业务人员。而基层消防机构人员在岗时间较短，往往同一业务要更换几个经办人，甚至造成业务中断、衔接不上、扯皮等现象。其次，消防机构领导更换频繁，因而部分领导在位时间急功近利，追求短期效应，不愿做费力气、周期长、见效慢的基础工作，致使诸如消防宣传，城市消防规划、城市基础消防设施建设等一些关系消防事业成败的工作受到冷落。再次，现役体制的消防机构在执法过程中带有明显的军事色彩，影响消防执法公正、公平。在机构内部，业务行政领导由行政命令任职，一般由论资排辈或者岗位交流而产生，普遍存在外行领导内行的事实。而服从命令是军人的天职。那么，消防机构的行政行为往往只是体现长官意志或者军阀作风。而在涉外事件中则有军事干预之嫌，易引起不必要的纠纷。其实质是缺3少民主气息。其三，消防监督人员业务素质普遍较低，不能适应市场经济条件下消防监督业务发展的需要。现有消防监督岗位的人员，甚至是领导干部，因历史原因和国情所决定，大部分只有高中文化或者中专文化，受过专业高等教育的寥寥无几，而且我国消防教育最高学历只设置了大学本科。这种现状，很难适应入世以后城市建筑智能化、现代化、规模化发展对消防监督业务的需求。其四，消防监督管理内容繁杂，不利于经济高速发展的要求，也不利于实施防火安全责任制。消防机构进行的审核、验收、检查、复查、发证、检测、备案等业务，对单位、场所的消防工作提供保姆式的微观服务。随着社会主义经济的发展，物质财富的增加，企事业单位场所的火灾荷载普遍加大，消防业务量会无限制地增加。繁杂的消防监督工作，使得企业和消防机构都不堪重负。如对重点单位的消防监督检查一季度不得少于一次，在消防机构对场所进行检查之后，接踵而至的工作是整改、复查，再整改、再复查，老牛推磨似的，推一点，动一点。因而，很多重大火灾隐患久拖不绝，直至发生火灾事故。所以说，事无巨细、面面俱到、大包大揽是消防监督业务的致使弱点。（三）城市消防基础设施建设发展滞后，将会影响外商投资，制约经济的发展。城市消防基础设施是一个城市防止和减少火灾危害的免疫系统，是人类在与火灾做斗争中积累的宝贵经验的具体应用。鉴于发达国家和中国东部经济发展的经历，加入WTO后的中国，不可能走“先发展，后规范”的老路，这是中国东部地区二十年和发达国家几百年发展中的惨痛教训所决定的。而我国的城市消防基础设施建设尤其薄弱，特别是在中西部地区，大部分的市、县、镇没有设置消防站，消火栓更是凤毛麟角，消防车通道、消防装备等根本还无暇考虑。这将是影响经济发展的一个重要因素。精明的投资者消防安全意识相当强，不会将资金投在没有消防安全保障的城市。（四）消防产品企业将很难适应激烈的市场竞争。中国的消防产品企业大多是家族式的小作坊企业，面对的竞争对手是实力雄厚、经验丰富的跨国集团；相当部分企业依赖消防机构政策上的扶持，才得以形成的行业垄断局面，在加入WTO后将因实施国民待遇而被打破；我国消防产品技术含量较低，企业的服务质量水平偏低，价格较高，都是竞争中的不利影响。4（五）消防服务业发展滞后入世以后，中国产业结构将进行调整，第三产业比重将会大幅上升。相应地，消防服务业的比重也会上升。中国公民接受的消防教育较少，中国企业相对其他国家企业更需要消防服务业的工作。加入WTO以后，伴随着经济的发展，人们在生产生活中遇到的消防方面问题会越来越多。因而中国有更为广阔的消防服务业市场。而中国消防的服务业基本没有出现，也缺乏专业服务人才。所以，中国广阔的消防服务业市场将会被外企占领。二、对策针对以上问题，应当采取的对策是：（一）补充和修改消防法规。消防法规虽然不是涉外经济法规，但消防安全保障与经济发展息息相关，所以在中国入世之后，应当做一些相应的修改和补充。具体有：1、做好《消防法》的修改工作。增加外企、外商、外资享受国民待遇的条款，补充对外企、外商的消防安全责任的规定和监督管理的条款。制定涉外消防法规，以补充消防法规涉外内容的空白。2、以部门规章形式制定进出口消防产品监督管理办法和进出口货物的消防安全管理办法。3、应当发布英文等外文形式的消防法规。在网络等多种媒体广泛宣传，以增加消防法规的透明度。4、修改消防技术标准，应当与国际标准接轨，最好直接采用国际标准。5、废除地方消防法规，以行政法规的形式制定《消防法实施细则》。6、修改消防法，将管理权与监督权分离，简化消防执法手续。分离的最好方法是成立具有独立法人资格的消防事务所或者中介机构，举例如下：（1）、将建筑工程消防监督审核的管理权，即审核权、验收权，授权给消防事务所，消防机构只是对建设单位和事务所遵守消防法规的情况进行监督。（2）、成立火灾事故认定组织，除对火灾事故的直接原因和事故责任人的责任认定外，还应当对火灾发生、扩大的综合因素，包括人为因素和环境因素，以及管理者、监督者的责任进行认定。并具有建议有关部门追究相关责任的权利。5（3）、消防产品实行全国一证通行的管理制度。即只要取得国家级产品质量认证书、检测报告、许可证等合法手续，就应该在全国范围畅通无阻，各级消防机构不应再进行登记、备案、检测等相关业务。有关部门应当采用国家公众网、因特网、新闻媒体等进行公布，以方便基层消防机构监督。国家消防产品检测机构在我国已经取得了设置消防中介机构的成功经验。（4）、火灾隐患的整改可委托消防事务所进行监理。因火灾隐患是相当复杂的业务，各单位内部基本没有专业人员，仅靠消防监督人员的监督检查是不够的，消防事务所是整改火灾隐患的最恰当的组织机构。（二）改革消防管理体制。中国政府为适应加入WTO的要求而进行的政府机构改革，要求政府部门精简、高效，增强政府的服务职能。针对消防体制现状，提出以下改革建议：1、脱离公安行政体制，建立垂直领导的专门消防执法部门。消防工作是一门边缘科学，涉及自然、人文、社会等各方面，而不仅仅是社会公共安全的问题。所以它不应该只属于公共安全或者生产安全，而是一门独立的科学。建立垂直领导的专门消防行政执法部门，可以有效地排除地方保护和行政干预，充分发挥消防监督职能、强化消防监督力度。2、取消消防监督现役体制，建立职业消防监督体制。职业消防监督体制，可以最大程度地保留消防监督业务骨干，有利于消防执法的稳定性和公正性，实行行政（兼技术）领导负责制和执法责任制。当然，职业消防体制只针对消防监督，执行灭火救援任务的消防战士的管理干部根据需要实行现役制或者事业单位聘用制。3、改革用人机制，优胜劣汰，加强消防监督人员业务素质的培训。改革用人机制，业务领导和消防监督岗位的任用应采用考核和选拔结合的方式，竞争上岗，摒弃行政命令、论资排辈的作法。同时要加强业务干部的在岗培训或者进修、深造，以提高业务水平。4、精减机构、简化职能，更新观念，建立一个高效、快捷的专业消防部门。消防部门只应承担行政处罚、受理举报、监督抽查、抢险救灾等宏观监督管理和社会保障等行政执法手段相结合的部门职责，绝不应该对企业的具体消防工作大包大揽。这样可以从根本上解决消防监督不力的顽症。（三）、全力发展城市消防基础设施。发展城市消防基础设施应当做到：1、加紧制定城市消防规划，做好落实工作。建议对城市消防基础设施建设立法。62、充分利用先进的进口技术和装备。3、争取采用多种筹资方式。如建立消防基金，发行消防事业彩票，消防设施有偿使用，谁投资谁受益等。4、城市消防基础设施可以开发其他民用功能，使其能够产生投资利润。应当改变消防设施不能挪作他用的传统观念，在不影响灭火救援的原则下，可以适当开发消防设施的经济效益。如对消火栓开发城市绿化取水功能，特勤消防器材可以开发生活服务功能。不仅不影响它的正常使用，而且在使用中能够得到维护和保养。（四）、增强企业竞争实力。面对全球消防产品企业的竞争，中国消防企业必须优化组合，联合发展，采用现代企业管理制度，才能在竞争中占领一席之地。可以利用的优势是：1、消防产品企业在我国是新兴产业，大多企业处于创业阶段，可以直接采用国际先进技术和装备，无需重复投资。2、企业从业人员少，无需减员增效等大动作改革，可以直接吸收高新技术人才。3、吸收并注入外资，引进先进管理模式。4、消防产品市场的前景广阔，需大于供，利润值高。消防产品企业应当抓住这一机遇，在短期提高市场竞争实力。（五）、尽快建立消防服务体系。为了满足在WTO环境下对消防服务业的需求，应当尽快建立中国的消防服务体系。1、建立消防事务所是抢占市场的最为直接有效的办法。2、除了消防执法教育外，增加民用消防教育专业的设置。作者简介姓名