欧洲福利国家：阐释及发展中国家可借鉴的教训

欧洲福利国家：阐释及发展中国家可借鉴的教训伊恩·高夫社会政策教授巴斯大学，英国1摘要：这篇文章概述20世纪前进下的欧洲“福利国家”的制度和发展的主要观点，并思考如果有，是哪些历史经验在21世纪可以为发展中国家所把握。文章以一些方法论考察为起点，特别是有关“因变量问题”，例如我们如何理解“社会政策”问题，并且如何来衡量它？第二部分考虑说明西方福利国家（尤其在欧洲）成长原因的主要解释。文章确认四个‘I’构成了其主要的解释：工业化、利益、制度和观念。在此框架内，我们回顾了范围广泛的各种因素，包括一个成长中的无产阶级及其联合、民主化、社会民主、国家建设、宗教、基督教民主和“社会资本主义”观点、移民和多元化，以及观点和政策网在影响进步精英方面的角色。本节归纳，在西方社会政策解释中发挥作用很小超国家的因素在南方（发展中）国家却更加重要。昀后一部分提出，如果有，发展中国家有的什么经验历史，形成要素名单，其可以回报未来的研究。致谢：我非常感激艾玛•卡梅尔（EmmaCarmel）博士和我的研究生Young-junChoi为这份初稿做出的评论，Young-jun一直为文章参考书目工作到昀后。他们不必为以下的观点承担任何责任。一、导论：定义，衡量方法，方法的相关问题英国的现代社会政策可以追溯到1834年《新济贫法》的颁布以及1842年查德威克的《英国劳动人口卫生条件报告》。教育和社会保障方面的国家干预要晚许多，普鲁士对义务教育的引进相对比较早，在1883年，俾斯麦引进了世界上第一个健康保险项目，随后在1889年出现了养老金项目。英国在第一次世界大战前的那段时间见证了，引进了养老金计划，校餐计划和第一个社会保险计划。从那时起，有关健康、家庭和社会照顾方面的地方性服务密集网络覆盖了大部分欧洲。1本文由北京师范大学谢雨同学翻译，北京大学英语系张小垭校对。“福利国家”这个术语昀早出现于1920年代后期的德国，以及1940年代前期的英国。战后的许多西方国家的生活安定巩固了广泛和全面的社会政策在现代国家政体中的地位。这些国家福利体系的出现往往会取代或接替由互助合作组织、企业或工人的福利供给：在此进程其扩展了领域、社会经济和职业覆盖面。尽管不同国家和不同政策领域中社会政策形式各异，但在20世纪后半叶，社会政策成为北方国家（发达国家）大特色。Therborn(1983)把那些将其一半以上的政府开支用于社会政策的国家定义为福利国家，而不是经济、军事、法律和规定、基层组织和国家的其它传统功能。基于此，甚至美国在20世纪的昀后四分之一时段内也有资格成为福利国家。上个世纪对欧洲和OECD国家社会政策发展有很多研究。但是有一问题是一开始确定“社会政策”的意思与方法是必须面对的：所谓的“因变量”问题。根据Deacon(2003a)，我们可以区分三个R：管制、权利和再分配。其直接提示了三种评估社会政策范围与特性的方法:1.为获得公共认可目标，矫正私人参与者行为的主要立法和规章制度，为涉及的标准价值所在证实。私人参与者可以是家庭中的个人、企业、集体经济及群体和公民社会中的各种运动。这表明社会政策的范围很广，尽管在实际当中，社会政策仅限于那些有直接影响的政策上，像贝弗里奇的“五大”中的需求(社会保护、资金转移),疾病（健康服务、包括预防和治疗）、贫穷（房屋和城市规划），无知（教育）和闲散（就业政策）2.实体性的社会和经济权利范围（相对于程序性的公民和政治权利）由国家向全民（指的是具有居住、国籍和公民身份的人）所保证。根据马歇尔理论(Marshall,1950),这区分了由福利国家的“特性”，即利用国家担保的权利对抗金钱或政治联盟的力量。二战后，一些国家认为充分就业一种平等的经济权利。但是如何衡量这种权利呢？3.通过税收和公共支出，那些国家在再分配要素或基本收入界限有一个渐进的趋势。公共支出、税收及其它各种形式的收入的限定方式也较容易估算。然而，它们提出了意义的问题，特别是普遍使用的“社会支出”（所谓“福利效应”）费用占GDP的份额作为因变量的问题。失业增加，如果其他条件不变，将导致公共支出对失业人口的开支增加；人口老龄化将导致更高的养老金和医疗/健康花费；而这些支出倾向可能会掩盖利益、权利和再分配方面的停滞甚至倒退现象。同时，如定义（1）所说，国家能够通过调节、管制、税收或补贴私人参与者来影响福利产出。社会需求可由一组混合的制度来得到满足，这其中常有一些为发展中国家的背景2所欣赏。对欧洲以及OECD国家间的社会政策发展的比较研究在这三个方面已经进行了。对此另一确切的方法是区分社会政策输入、输出和结果。•输入指的是立法输入，或不管是财力还是劳动力的资源支出，（如社会保护方面的开支）。•输出可指立法的实施和具体服务的供给（如社会保险利益对目标群体的覆盖率）。•结果指的是社会政策对个体（如贫困率）或社会分配（如不平等的水平）的昀终影响。以上这三定义在西方社会政策研究中都作为因变量被应用。这三者的主要关注点乃是国家的直接作用。（除就业政策之外，其“三方合作伙伴”关系中企业以及工会的经常处中心位置）在所有的这些定义中，社会政策既可被作为一个整体研究，也可以不同政策领域，如健康，教育，社会保护的中的焦点来研究。一些人，如Kasza(2002)认为研究具体政策领域会减少误导，并避免将很差异实体聚合成为一个虚假的整体尺度。另一方面，还有一些影响福利结果的补充和代替例子，(正如在Castles’(1998a)针对将私人拥有的住房作为一种老龄时养老金提供保障的功能性的替代的跨国研究)，证明了分门别类地研究政策各领域是有效的。2在与Jin-wookKim(2000)的研究中，我估算出，韩国在1997年总“福利”支出占GDP的22%，这是一个与美国的社会预算比例相去不远的数字。然而，国家的支出仅占了9%，其余的是市场支出（7%），企业福利（4%）和家庭转移支付（3%）。当然，所有国家都在坚持混合福利-这些问题我会在后面介绍福利体制框架的时候再次提到。谨慎研究是可理解的！因变量范围越广，所研究的问题就会越大(Castles1998b:4)：•复杂的政策过程很少有可能只有单一的决定性因素•不能担保影响社会政策的因素不会随时间而改变•没有理由来假设不同种类的政策输出将会有相同的决定因素。•不同的政策输出以各种复杂方式来影响不同的福利结果。权威性的研究方法是定量的，跨国的分析，跨时空的或跨国家，或二者相结合。通常的样本就是18个国家，或二战后工业化了的，相对富裕和民主的国家，包括西欧的一些主要国家，及欧洲人定居的新大陆和澳大利亚、新西兰等国家，再加上日本。除了土耳其，这些国家是早先的，OECD的长期成员国。近几年中，以前不太民主的西班牙，葡萄牙和希腊也已经加入到了这个组织当中(Castles1998b)。尽管也有批评，多元回归分析是一个受欢迎的工具(参见Shalev2005)。主要问题是关于确定性的，有太多的变量但跟随太少的案例，并且在较小范围内存在多重共线性问题3。Stiller和vanKersbergen(2005)提供了一个研究成果和问题的有用回顾。他们确定的一个昀重要的问题是自变量和因变量之间的相互依赖问题。如果的确这样，与之相对立的理论解释就可以同时被确认有效。然而，他们和其他的评论家欣赏在西方国家内部的跨国比较研究，这使我们对社会政策重要意义的理解与日俱增，其中部分内容将在下文中展现。二、对OECD国家社会政策的阐释模型1始于Easton(1965)和Hill(2003)的政策制定的基本教科书模型。它区分了三种我会顺序加以说明的基本解释要素。有趣的是，他们在文献中以这种历史进程顺序发展。另外，我考虑到了一个第四因素——理念4。3艾玛•卡梅尔博士的评论使我想起某些服务（如健康和社会照顾），这类问题已经很少用这种方法进行研究，是由于在确定因变量和因地方基金和供给引起的巨大的国家内部差异方面仍然有很多问题。4这有一个关于评定的限定如下：在模型的所有阶段，在性别问题对社会政策出台时的影响没有给予充分重视，鉴于无论在发达国家还是在发展中国家中，性别问题均有其重要意义，所以在模型中性别因素是一个重要的遗漏变量，这是一个模型1：传统国家政策——制定1.社会经济状况→2.公民社会中的集体参与者的权力→3.政治制度→政策输出→福利结果└-----------------------------------┘4.观念：认知共同体和政策网络1.社会的状况1a.工业化在1950年代和1960年代处于支配地位的这类方法，把社会政策看作是工业化的结果或与其相关联的(WilenskyandLebeaux1958;Cutright1965;Aaron1967;Wilensky1975)。因变量是指社会支出在GDP的份额（SE/社会支出水平），并且这种关系呈现在时间序列和跨领域分析中。结论是“经济增长以及其人口和官僚政治的结果是导致福利国家普遍出现的根源”(Wilensky1975:xiii;又可见于Mishra1977;PampelandWilliamson1989)。以会计学标准，社会支出水平增长越快经济增长也就越快的现象（如果这种服务是优质的经济物资）以及适应人口结构变化（如果学龄儿童人数或领取养老金的老年人数在总人口中的比例得以增长）的现象都是不足为奇的。然而，说明这个问题的一些更基本阐释发展起来。首先是基于Parson的功能区分理论：随社会的发展，传统上由家庭和社区来行使的功能将由新的公共机构，如卫生机构，健康服务，以及收入支持等实施。但是新的社会政策不会取代其他制度，在工业化和人口结构的变化“引起”新的公共体制和责任的压力下，供给的传统形式逐渐衰退了(WilenskyandLebeaux1958;见Mishra1977)。这些与Polanyi’s(1944)在《大变革》中的叙述有密切关系，对社会动乱的“社会回应”引起它从先前的社会关系到无实质的市场（特别是劳动力市场）。另外一种是我自己发展的（Gough,1979），就是产业资本主义日益需要对体系变迁做出公共的、非资本主义的响应，尤其是无产阶级化，技术改良，新的劳动力分化以及城市化。由于不同派别间需要在随后的版本加以更为详细地阐述。的分割和竞争，商界不能对自身负责，而国家干预则表达了资产阶级的整体利益。然而，所有这些论述都可能会或已被当作“功能主义者”而遭到批评，功能主义假定新的社会需求必须被确定和满足—并且是由新的公共机构满足。1b.民主化另一学派认为社会政策是对社会现代化的一种反映，其是一个包括阶级结构改变，流行的新形式和沿着工业化道路的政治表现的观念(FloraandHeidenheimer1981;Flora1986-87)。有趣的是，民主化已经很少被作为福利国家的发展背后的一个因素而加以研究，但它在下面论及的“社会民主化”的视角里发挥重要作用。一个例外是hewitt(1977)，他论证“简单民主假设”在说明同等产出的国家差异方面的重要性。然而，Flora与Alber(1981)在一战前引进社会保险项目的研究中，论证其过去是专制主义者的权力（如俾斯麦执政时期的德国）他在落后的议会制君主政体的背景下进行了政策创新。51c.宗教其它人也注意到了占统治地位的宗教在OECD世界的重要性。这主要是针对西方)天主教和新教分裂后的后宗教改革(在日本发展中，宗教价值的作用一直没有结合到社会政策研究中，直到晚近有关对儒教的探讨（参见Jones，1993）)。这种影响的性质并不简单：新教接受了19世纪末与新天主教“社会资本主义”及其补充的教义齐驱并驾的长期国家权力。与社会经济变化趋势不同，宗教信仰在不同国家几乎不变。然而，当以在天主教堂进行洗礼的人口比例来测量宗教这个变量时，这个变量就为一些持久的社会政策特点提供一个有力的解释，例如社会转移支付（积极的）和女性工作（消极的）(Castles1998b)。这暗示了在对差异较大世界各国的社会政策发展进行研究时应该重视其他信仰和相关价值观的重要影响。1d.种族，种族划分，多元化直到昀近，对这其次的“水平的”区分因素在国家福利