社会福利制度之基础理念及结构

1社会福利制度之基础理念及结构壹、前言所谓「社会国」的理念在德国实则经历了许多转折;对「社会国」的理解与当时社会中通行的价值观与共识总是息息相关。社会福利措施的基本理念由早期的防治贫民暴动、维持社会治安，经由工业化、社会解构之后为避免社会问题而由国家承接起社会照顾的责任，演变到以法定强制保险来保护国民免于一般性的生活风险(生老病死等)，在此庞大的社会安全机制之后的基本理念已有数度钜大的变迁。这是在法制比较上首先必须留意的一点。再则，历史上理念的变迁，也总是会在现行制度中留下痕迹。即使在现行的德国社会福利制度之下，其形成与解释仍然是由多数基本理念所并行支配，而且其间并非全无摩擦与抵触，具体的社会政策决定往往还是取决于政治力与社会力的运作。但这并非代表对德国社会安全体系作「制度理念」层次的考察缺乏意义。相反的，本文以下的论述可印证，所谓「制度理念」对德国社会法制建构的强大影响力。对在此所提及的现实环境因素毋宁是希望对研究对象作更完整的说明。最后，在本文法制比较对象的选择上，先决的因素当然首先是笔者较熟悉的德国宪法与社会安全体制，惟比较对象的取择并不应同时决定了立场的抉择。他国法制的观察与分析对我国社会福利体制讨论诚然有相当助益，为要落实到具体的法制建构上尚有相当大的落差，而这都还需要密集的相关研究(包括其它的比较法制分析及台湾社会本土研究)，否则难以轻言他国法制的优劣。2贰、德国之「社会国」福利体系所面临的危机与挑战西、北欧诸国在社会福利法制的发展上有长年的运作经验以及令开发中国家钦羡的成效，但是在近年来景气衰退、人口结构老化、医疗费用高涨、高失业率、欧体之负债限制的影响之下，裁减社会福利给付已成为普遍的趋势。惟在这些所谓的「先进福利国家」，社会福利体制已紧密融合在国民的权利意识与生涯规划之中，社会给付的缩减处处引起社会力强烈的冲击与反弹，因而如何在追求社会国理念的同时又能兼顾社会福利体系之经济上的可行性，已成为各国政府所必须面临之最严酷的挑战。德国社会福利体系的发展，历年来也受到各种角度的检讨与批评，尤其是如社会学者之主张「人的需求不能完全由物质与金钱给付来满足」;「个人责任感的减退导致社会资源的被滥用与浪费」;或「将老人安养视为保险机构责任导致家庭功能失衡，而老年人忧郁而终」，都是十分值得深思的批评，也是我国在建构社会福利政策之际所应考虑的。惟本文探讨的范围无法包含社会心理因素的评估与探讨，而只能限于法制的比较分析，所要处理的重心乃是支配德国社会福利制度建构之根本理念，试图对此庞杂的给付机制作一体系性的整理，使得进一步的法制比较工作能有一初步的基础。参、德国社会福利体制之基本理念的演变基本法奠定初期之「社会国」理念本是指向于对工业化与资本主义化所带来之负面后果的修正，其立意乃是在于「协助个人回归到能够自助的「常态」」。在此立意中已可看出其制度建构的基本预设：一个成年人经由工作收入满足其个人与家属的需求乃是此社会福利制度所设定的「常态」，从而个人对其生计的自我责任也站在第一优为，相对地，国3家的照顾责任则只是备位性的，只有在个人的生计「常态」发生欠缺时才介入，其目的也只限于使个人回复能够自助的状态。然而，此个人与国家责任的优位顺序却随着社会实况与国民意识的变迁有了变化。随着德国战后经济复兴的成果以及持续的社会福利法制化，各种具有法定基础的社会给付已逐渐被视为当然，本来是设计为弥补个人生计欠缺的备位社会给付转变为「国民应享有的权利」，而请领种种社会给付也被纳入个人生涯规划的「常态」之中。惟这种发展并非偶然，也非理所当然，而是政治实态运作与国民法意识相互作用的结果。首先应提起的是：没有一种社会福利给付是单面地受益给国民的。社会给付机构在支出面的增加负担必然会导致在收入面平衡的要求，因而每一种社会给付的增设都无异于再一次授权国家介入社会所得的重分配过程。在此过程中，个人对本身所得所能支配的比例也随着保费或税捐的加重而愈加限缩。而为了降低国民的抗拒，这种课征高额保费的措施往往伴随着默示的政治承诺(国民经由保费缴交可换取优厚的「对待给付」)，或是所谓的「代间契约」的观念的导入(对上一代优厚的奉养可换取下一代同样对待)。再国民法感觉当中，请领社会给付因而成为其当然的权利所在，国家的角色不再是急难的救助者，个人生计上的大小风险，从些微的伤风感冒，到老年、长期伤病的安养，不知不觉中都成为国家(或法定义务保险机构)当然的责任所在。这种个人自我责任的淡化以及对法定福利给付机构的依赖成为德国社会福利体系所必须面临的结果。而这种依赖的肇因却正是国家导入的法定强制义务保险，国家无论如何也不能推卸其照顾责任;惟另一方面财政困难也同样是无可回避的问题，「代间契约」终究不过是一种在社会共识上拟制的承诺，在未来世代对法定社会福利制度失去信心时，随4即瓦解。这些都是德国在讨论其社会国体制改革所面临的诸多困境。这些经验都是我国在建构一整体社会保障制度初期所应考虑与借镜因素。肆、德国社会福利给付的基本类型德国社会给付体系乃是由三大支柱所建构而成的：—具有先行给付原因的社会给付—社会补偿—社会救助以及其它社会性促进措施在进入逐项介绍之前，首先应提及的是：此分类之区分实益不仅是在概念的明确性要求上，更重要的乃是其在厘清制度建构基础理念及财政方针上的作用。此功能取向的分类并非只是名目上的区别，而是一实质的区分标准。随着此基本分类，各种社会给付的权利性质及财政支付方式也可被明确地界定下来。(一)具有先行给付原因的社会给付这种给付类型的主轴乃是由诸多类型的社会保险所构成，此外也包括国家对于公务员的照顾措施。其主旨乃是透过风险共同体的组成，来防范生活中之(生老病死等)典型风险;亦即，保险共同体的成员基于连带的思想，透过一定「先行给付」的缴纳来取得对于不可预期之风险的保障(亦即保险人对风险之承担)。此「先行给付」在一般社会保险中则为保费之缴交。5德国之社会保险所采取的形式是由独立公法人所承办的强制义务保险，保险义务人的范围分别由收入上、下界限来界定，此外则另设自由加保的补充规定。对于保险义务人范围的界定，并非仅系诸于财政维持的考量，而是有其宪法上正当性的考量：保险义务(亦即保费缴交义务)的课予，本身就是一种对国民自由的限制，必须透过社会保险制度的必要性(保障国民免于生活中典型风险的威胁)来正当化;这种保障的必要性对于高所得的国民阶层则欠缺论证依据，因而也不能仅基于财政的考量就将其纳入保险义务人范围。至于是否可援用「社会连带」的理念将高所得国民纳入保险共同体，则是一种「存在于个人的自由保护与社会国秩序之间之永久而原则性的紧张关系」，有赖立法形成以及事后的适宪性审查来确认其是否逾越宪法界限。至于保险义务范围的下限规定则是着眼于打工、兼差等工作通常并非主要维生来源，因而免除其保险义务。惟此保险义务的下限规定应否取消，也是目前德国社会改革争议点之一。因为从事这些低薪资工作的劳动者虽然可免于保费的负担，但同时也失去社会保险的保障，造成社会福利网的漏洞。惟如何寻求一妥善的解决方案仍在众议纷纷之中。自由加保的规定则是赋予(无保险义务的)国民自由选择的权利，决定是否加入法定保险，享受社会保险的保障。(二)社会补偿社会补偿的基础理念可回溯到「共同体责任」的思想上。亦即，当为了促进公共福祉而有个人蒙受特别的损害时，共同体应予以适当地补偿。社会补偿的给付则是由个别法律逐一规定，其着例为：战争牺牲补偿、重大人身暴力犯罪牺牲者补偿、预防注射损害补偿以及服役损害补偿等。社会补偿的财政支持方式乃是由税收支出。6在此特别值得注意的则是所谓的「非真正意外保险」的给付类型。如前所述，基于保费缴交所取得之保险保障乃是属于第一种分类类型(具有先行给付原因的社会给付)，惟在社会补偿的领域中则有一种特殊的给付类型：请求权人虽不具保险关系，也未缴保费，但其所受损害仍可请领意外保险给付。例如：意外现场中基于道义进行救助所受损失(如车祸现场救人)、因履行公益之无给职务而受损失，以及学童、学生乘坐校车所遭受之交通意外损失等。这些给付的原因明显是基于共同体责任的考量，而非基于先行给付，因此其虽然是透过社会保险机构为给付，惟其权利性质的界定以及财政来源都取决于社会补偿的原则(意外保险人基于此原因之额外支出完全由国库负担)。笔者所要藉此例强调的则是：在前曾提及德国社会给付的体系性分类乃是一种实质的区分基准，各种给付类型均有其特定的给付依据及财务支付原则，并非所有在社会保险机构下所支出的给付都属于第一类型，此一误解务必避免。而也只有正确地掌握此类型理念，才能了解为何在德国社会福利体制改革的讨论上，所谓「外来给付」(Fremdleistung)乃是重要课题之一。(三)社会救助以及其它社会性奖掖、促进措施这种社会福利措施乃是国家单方面基于社会性考量所设置的给付，所需财源全数由税收支出。其根本理念植基于社会平衡与社会连带性思想，给付的种类、范围委由立法裁量决定，在此立法者的社会政策衡量有相当大的发展空间。可想象的是，此给付系统所包含的给付形态、种类也必然十分庞杂，难以作出一体系性的整理。惟其中「社会救助」这种给付类型，具较清晰的轮廓与给付理念，同时也是各福利国家所共有的最广泛、最原始的一种给付类型，因此本人拟首先对之加以说明。71.社会救助社会救助所指向的乃是保障人民生活的最低物质基准。因为个人的尊严、自由发展等基本权利都必须以人的继续生存为前提，个人若无法维续其生存，一切国家所提供的自由、安全保障都失去意义，因此，保障人民的最低生存基准，乃是国家无可回避的任务;而此国家任务的具体化即是提供社会救助。所有德国境内居民均为社会救助的给付权利人，因为社会救助乃是基于「人性尊严」的保障出发，因此国家不得在此为选择性的给付。其次，社会救助世一种备位性给付，对于自身生存的维续，个人负有第一优位责任，国家的救助给付目的是在于协助个人渡过急难时期、回到能够自助的状态，并非永久承担供养人民的责任。因此，社会救助的请领必须满足特定的「救助必要性」基准(典型：收入欠缺)，而扶养义务人或其它的社会保障类型都必须优先给付，社会救助只承担最后的一道防线。2.其它社会性奖掖、促进措施如前所述，在此给付领域有无法穷尽的给付样太，不易作一概观式的说明。这种福利措施的创设主要系诸国家的社会政策的考量，在给付对象、方法、范围的选择上，立法者有相当大的裁量空间，这是与社会救助截然不同的一点。其不同于经济性奖掖、促进措施的特征在于其目标设定上：社会性奖掖、促进措施乃指向于社会弱势的平衡及机会平等的促进。重要的给付类型有：劳动促进措施(劳动市场规制、增加就业机会、职业教育等)、教育促进措施、家庭促进措施(子女养育津贴、扶养补偿津贴等)、房屋津贴以及残障津贴等。8伍、结语—检讨与借镜由以上分析可见，德国社会福利制度具有相当明确的分类基准以及与其相连结的制度建构原则。这一套可理解、可掌握的社会福利制度也相当程度地提高了人民对其的接受与信赖。德国「社会国」目前的主要困境是在于财政基础的规划上，人口结构老化、医疗费用高涨、高失业率、欧体之负债限制都使得此困境急速加剧。为此问题的解决无法只在财政领域寻求，而是涉及「社会国重构」的重大工程，从而需要高度的社会共识来进行改革。而在探索共识的过程中，寻求人民对变革的理解具有根本的重要性，明确的体系建构在此也提供了相当的助益。我国社会福利法治的建构还在发展中的阶段，在制度形成时，时常基于选举因素或「便宜性」的考量，作出只着眼于短期损益关系的政策决定，惟这种决策模式导致之人民对社会福利制度的不信赖与不接受，其损害是无法估计的。一套社会福利制度的运行，需要社会成员的认同与连带感觉，当人民缺乏参与感，对所属的风险共同体欠缺连带感时，滥领给付则将成为不可避免的后果，整套社会福利制度也将无法继续维持。依笔者浅见，台湾未来的社会福利模式，由于尚无历史的包袱，可有相当宽广的选择空间，惟无论选择哪一种模式，制度理念的容易理解性与清晰性是为换取民众认同的重要指针。德国社会福利法制在基础理念与制度建构上具有体系分明的优点，个别给付的内容是否适用于我国尚待后续