社会福利筹资与公共财政支持

社会福利筹资与公共财政支持贾康王敏2013-1-714:32:46来源：《首都经济贸易大学学报》(京)2009年1期【英文标题】SocialWelfareFinancingandPublicFinancialSupport【作者简介】贾康，财政部财政科学研究所所长，研究员，博士生导师；王敏，财政部财政科学研究所研究员，经济学博士，硕士生导师。（北京100142）【内容提要】本文在简要分析社会福利筹资基本理论的基础上，梳理了中国社会福利筹资的历史演变，从社会保险、优抚和社会福利救济、医疗卫生、教育保障和住房保障等方面重点分析了中国社会福利筹资的现实情况，特别是公共财政支持社会保障和福利体系发展建设的情况，并对中国政府财政如何支持社会福利筹资提出了基本的看法，分三种假设方案预测了未来中国财政对社会福利筹资的支持能力。Thispaperbrieflyanalyzesonthebasisoffundamentaltheoriesofsocialwelfarefund-collections,streamliningonthehistoricalchangesofoursocialwelfarefundingfromperspectivesofsocialinsurance,specialcare,socialwelfarerelief,medicalandhealthcare,educationalsecurityandhousingsecurity,etc.,andmainlyemphasizingontherealityofoursocialwelfarefundsfinancing,especiallyonthesituationofthedevelopmentofpublicfinancesupportingsocialsecurityandwelfaresystem,andputtingforwardthefundamentalviewsonhowourgovernmentalfinancetobackupthesocialwelfarefunding.Itpredictsthroughthreekindsofassumptionsonthefuturesupportingcapabilitiesofourfiscalpolicyonsocialwelfarefinancing.【关键词】筹资/社会福利/公共财政/社会保险/医疗卫生保障/教育保障/住房保障fundsraising/socialwelfare/publicfinance/socialinsurance/medicalandhealthcare/educationsecurity/housingsecrity中图分类号：F812文献标识码：A文章编号：1008－2700（2009）01－0082－13一、社会福利筹资与公共财政支持的简要理论分析（一）社会福利筹资的概念“社会福利”①是国家或社会依据法律和相应的社会政策，向部分公民或全体公民提供无偿或优价服务的制度。社会福利筹资是指为保障社会福利事业的顺利开展而筹措资金的活动。因不同社会福利的特点和性质的差异，筹资方式和渠道也有所不同。（二）社会福利的筹资模式纵观人类社会福利制度的发展历史，社会福利筹资大致可以划分为以家庭和慈善组织等为主渠道、以政府作为社会福利提供主体（福利国家）和福利多元化三种筹资模式。福利国家是20世纪以后伴随着工业化和自由市场经济的发展而在西方发达国家逐步建立起来的一种社会制度，其核心特征是政府取代了传统社会中以家庭和慈善组织等为主要渠道的社会保护机制而成为向社会成员提供社会福利的主体。福利国家的产生和发展普遍经历了一个从“剩余型”②（residual）向“制度型”③（institutional）转变的福利递增的过程。20世纪80年代以来，西方发达国家的社会福利制度渐呈多元化的模式，这主要是私有化改革的结果。私有化改革并没有改变公共福利的性质，但是通过购买服务或福利券等形式试图将公共部门的公益目标与私人组织的高效率相结合，通过包括政府、市场、家庭、社区和公民社会组织等在内的多种渠道使公益目标得到满足。在福利多元化的框架下，提供福利的方式发生了变化，政府作为社会福利提供主体，其筹资责任是通过多种途径实现的，包括通过形式多样的税收优惠政策鼓励人们通过多种渠道参与社会保障和服务计划。近些年，中国社会福利资金来源和筹资渠道也日趋多样化，政府、市场、企业、社区、非政府组织、国际机构和公民个人都成为社会福利资金的重要来源，包括成立中国社会福利有奖募捐委员会和通过福利彩票的形式筹集资金。（三）社会福利事业与公共财政支持社会福利事业发展离不开公共财政的支持。在中国，随着社会保险改革的推进，必然提出财政支持的需求，如社会保险转制成本较大，养老保险基金因为做实个人账户而形成的统筹基金缺口，以及下岗职工基本生活保障并入失业保险加大失业保险基金的缺口。所有这些，都将离不开财政提供支持。支持社会福利事业发展是公共财政的基本职能之一，符合公共财政改革目标。新时期构建和谐社会的大局需要公共财政积极支持社会福利事业。同时，社会经济改革发展中财政的转型和收入状况的改善，使财政提高支持社会福利事业力度成为可能。二、中国社会福利筹资的历史与现状新中国成立以来，中国社会福利及筹资政策大致可以划分为改革开放前后两个阶段。改革开放前，总体上政府推行的是一种“高就业、低工资、高福利的政策”，即“政府包揽一切”。其主要内容：一是国家财政提供统一的物价补贴，以保证有一个低水平的物价，保障人民生活水平；二是国有单位提供全面的职业福利，如免费的托儿所和幼儿园、低租金的职工住房、职工冬季宿舍取暖补贴、职工探亲补贴、职工交通补贴等；三是国家卫生和教育部门提供几乎免费的医疗和教育服务；四是国家民政部门和工会、妇联、共青团提供特殊福利给社会特殊群体；五是基层街道和居委会组织邻里互助和集体合作解决困难居民的生活；六是在农村地区，由农村集体经济实行“五保”制度。④改革开放后，打破了计划经济时期政府包揽一切的局面，出现“社会化”趋势，一是对企业职工福利，逐步构建国家、企业和个人三方负担的社会统一管理的社会保险体系；二是在政府社会福利支出有限的条件下，进行多渠道筹资，鼓励社会资金投入社会福利领域并发展福利设施的社会开放服务。（一）社会保险1.筹资政策的变化。从1951年政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》开始，在城镇全民所有制企业和行政事业单位逐步建立了以劳动保险为核心内容的社会保险制度，基金的筹集主要由国家和企业负担，职工个人不负担任何社会保障费用。《条例》规定建立年老、工伤、疾病、生育、遗属等社会保险体系的框架，企业按3％提取劳动保险金，其中30％上交全国总工会，实行全国统筹，用于支付在劳动保险基金项下开支的各项保险待遇，以及举办疗养院、养老院、残废院、休养所等集体劳动保险事业；70％留基层作为劳动保险基金，支付各项保险待遇，当月结余上交省、市工会作为调剂金，全国总工会有权统筹调用基层调剂金。“文革”开始后，劳动保险管理制度遭到破坏，劳动保险基金全部被冻结，具体承办保险业务的各级工会组织被削弱，业务部门被撤销。1969年财政部根据当时的形势，发出了国营企业一律停止提取劳动保险费，企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支都改在营业外列支的通知，劳动保险办成了“企业保险”。党的十一届三中全会以后，社会保险筹资改革的方向，就是要逐步减轻国家财政的沉重负担，开辟和扩大社会保险的筹资渠道，由过去政府、企业两方负担（实际上是国家单方负担，因为当时企业也是国家的）向政府、企业和个人三方负担。为此，1986年劳动制度改革时，建立了劳动合同制工人的退休养老保险制度，企业按合同制工人工资总额的15％、合同制工人按不超过个人标准工资的3％缴纳退休养老基金，突破了国家和企业负担全部养老保险费的传统，为中国实现由国家、单位和个人三方共同负担退休费用的筹资模式迈出了第一步。20世纪90年代初，提出资金来源多渠道、保障方式多层次、权利和义务相对应的改革目标。改革的重要内容，是改变国家包揽的供款制度，实行国家、企业、职工三方负担，如基本养老保险，职工将从不缴费逐步提高到按工资的8％缴费，还有医疗保险、失业保险等，也实行个人缴费制度。近年来，以辽宁省的试点为开端，构建社会统筹与个人账户相结合的养老制度，中央财政给予大力支持。2.筹资来源分析。目前，中国社会保险的筹资来源主要有三方面：一是国家按照三方共同负担的原则面向全社会征收的各类社会保险费；二是政府拨付的各项社会保险事业费和社会保险补助款项；三是社会保险基金积累部分的投资收益。社会保险费由财税机关会同劳动保险业务部门根据社会保险工作需要和可能共同制定其费率、征收范围，分别由个人和用人单位缴纳；国家财政负担的社会保险支出直接从政府公共预算划转；投资收益是政府运营社会保险基金的收支余额而获得的收益。目前，中国五大险种的社会保险费都呈迅速增长势态，其中，养老保险由1989年146.75亿元增加到2007年的7834亿元，年均增长24.73％；失业保险由1996年的45.25亿元增加到2007年的472亿元，年均增长23.76％；医疗保险由1993年的1.44亿元增加到2007年的2257亿元，年均增长69.13％；而工伤和生育保险也分别由2000年的24.8亿元和11.2亿元增加到2007年的166亿元和84亿元，年均分别增长31.21％和33.35％。[1][2][3]政府社会保险支出特别是社会保险补助支出也同样是大幅增长的，以养老保险为例，1998年财政补助支出为21.55亿元，2007年已经增加到1157亿元，年均增长55.67％。[4]3.国家级战略储备：全国社保基金。2000年8月，党中央、国务院决定建立“全国社会保障基金”，同时设立“全国社会保障基金理事会”，负责管理运营全国社会保障基金。全国社会保障基金是中央政府集中的社会保障资金和重要的国家级战略储备基金，主要用于支撑今后人口老龄化高峰时期的社会保障需要。根据2001年12月13日公布的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》规定，全国社会保障基金的来源包括：中央财政预算拨款；国有股减持、转持划入资金；彩票公益金；经国务院批准的以其他方式筹集的资金；投资收益；股权资产。截止到2007年底，国家财政累计补充全国社会保障基金2600多亿元。[5]全国社保基金，2003年进入中国股票市场；2004年开展股权投资；2006年进入全球资本市场。2006年底受托管理部分个人账户资金。经过八年的发展，全国社保基金治理经验不断丰富，监管、约束和激励制度的建设取得较大进展；资产规模不断增加，由2001年底不足100亿美元到2007年底超过700亿美元，增加了6倍多；投资效益不断提高，成立以来年化收益率超过11％，在控制风险的前提下实现了较好的投资回报。[6]（二）优抚和社会福利救济1.职工福利（集体福利）。改革开放前，城市职工的社会福利基本上是由国家和企事业单位出资举办，实际上是由国家单一层次举办。1969年，国家把企业奖励基金、福利费和医药卫生费捆在一起组成企业职工福利基金，规定按职工工资总额的11％的办法提取福利基金，1984年实行企业利润留成制度，允许利润留成的企业可以把留用利润的一部分作为职工福利基金。这样，企业生产任务完成得好，留成资金多，用于职工福利部分也相应增多。改革开放后，实行国家、集体和个人一起办福利的新福利制度，其中国家财政的福利支出也大幅增加，由1979年的5.41亿元增加到2006年的421.42亿元，年均增加17.5％。[7]2.社会优抚。新中国成立后，政府制定一系列条例，保证优抚工作的实施。优抚的对象包括：烈军属、革命残废军人、复员军人、参战和参加经济建设而负伤、牺牲的民兵及其家属等。具体抚恤的内容包括牺牲病故抚恤、残废抚恤、公费医疗、医疗费减免、生活补助等。这些项目的资金主要来源于国家财政拨款，也有向集体和个人的摊派。此外，国家还举办烈士子弟学校