社会福利行政之正当程序

社會福利行政之正當程序516社會福利行政之正當程序指導老師：程明修撰寫學員：蕭永昌目錄第一章前言第二章給付行政與行政程序之關連第一節給付行政之現代性機能與特徵第二節給付行政與行政程序間之連結第三章社會福利行政正當程序之特色第一節資訊提供之強化第一項一般行政程序之標準第二項社會法中之擴張第二節行政指導之應用第三節申請行為之平易化第四節聽證權之應用第五節授益性行政處分廢止、撤銷之限制第四章結論48期學員法學研究報告517第一章前言隨著行政程序法之制定與公布施行，行政與人民間的法律關係也隨之進入了一個嶄新的境界。本法係以聽證、辨明機會之賦予等近代型程序要求為基礎，同時參酌給付行政等之特質，設計各式各樣相對應的行政行為形式。總的來說，行政程序法乃係為「標準型行政程序」提供了一個清楚確切的指導準則。然而，行政程序法制的整備，毋寧只是建構高度化的「程序正義」時所邁出的第一步罷了。申言之，行政立法之相關程序、大規模措施設置之相關程序、行政計畫之擬定程序、行政計畫或行政契約之應行程序等，實際上需要確定、釐清其中多重、複合的行政程序要求。在討論上述的行政程序的「應用形態」時，無可迴避地要面對一個基本問題，亦即：「相應於個別行政領域之特性，設計其所應具備之正當程序，是否有其形成可能性」？伸言之，行政程序之特質、程序保障之密度，於各個行政領域中是否完全相同？除放諸各行政領域皆準的「一般型行政程序」之外，是否有存在針對各個行政領域特性之「部門型行政程序」設計之可能？本文乃是以此為討論之課題，參酌德國法與日本法之法制與學理，透過比較法之觀察，深化給付行政之法理而進行探討。第二章給付行政與行政程序之關連第一節給付行政之現代性機能與特徵國家介入市民社會而成為財貨與服務之供給主體，自十九世紀末期以降乃成為廣見之現象。如此這般新型態的國家所實施之各項活動的彙整，於焉形成「給付行政」之概念1。充分運用給付行政之概念以明確化現代行政之特質的Forsthoff教授，曾經針對給付行政而有如下之評論：「所以賦予給付行政更高之重要性，使其與侵害行政等同列之，乃是因為著眼於其對個人私領域之侵害，迫使我們不得不以傳統行政法體系予以檢視給付行政之行為」2。而參酌德國法學界中著名而廣為人知的，由Wolff與Bachof教授所合著之行政法教科書，可以得知給付行政約係由下列三者所構成3：首先乃是「社會行政」，其代表例諸如社會保險4、社會補償5與社會1此處之「概念」，並非係學理上一般所稱之概念，毋寧係分析性、問題發現性之概念。質言之，可以說是一種想法與觀念之濫觴。2E.Forsthoff,Verwaltungsrecht,10.Aufl.,1973,S.368ff.3H.J.Wolff/O.Bachof,VerwaltungsrechtⅢ,4.Aufl.1978,§137Ⅲb.社會福利行政之正當程序518扶助等。其次則是「設施行政」，具體而言有通訊交通設施6、供給處理設施7、教育文化機關8、健康衛生設施9與其他公共設施10等。此種類型之行政活動往往與民間私人之活動產生競合，惟二者間界限之界定區分仍因時空之變遷而異11。最後則是「助成行政」，諸如對特定事業經營者所提供之經濟補助金、抑或對特定學術領域之獎助金12等，均屬之。歸整上述給付行政下各式各樣繁雜之內容，究竟其共通點為何？針對這一點，Schmidt-Aβmann教授提出以下之觀點，進以明確化給付行政概念之內涵13：第一個切入的觀點乃是「市民的從屬性」（dieAbhängigkeit）。質言之，由於重要的供給手段多由行政（國家）所獨佔，而在提供服務、財貨的同時又多會給予行政（國家）侵入個人私領域之機會，在這樣的情況下，此一概念特色爰鮮明地益加受到凸顯。第二點乃是「給付關係的繼續性」（dieDauerderLeistungsbeziehungen）。著眼於此點時，行政（國家）往往左右搖擺於「給付安定性之確保」以及「避免給付僵化之柔軟性」二者之間。最後第三點之特徵，在於給付行政領域中，由於存在曖昧之空間，傳統公私法截然劃分之二分法乃顯然有力有未逮（diezunehmendeUnschärfevertrauterrechtlicherZäsuren）。換言之，民事（私法）手段之廣為拓展運用，亦成為公法學發揮現代化機能時所不可或缺、並應多加留意之處。第二節給付行政與行政程序間之連結然而，對於具有前述特色之給付行政而言，行政程序究竟能在其中發揮如何的機能呢？如同在今日所廣備承認的，行政程序不但能發揮保障市民權利、利益之機能（從行政方的角度則是對公權力之行使產生制約功能）外，其並有促進行政活動效率性、活動性之功能。行政程序法之制定，使正當行政程序於現代行政4如：疾病保險、傷害保險、年金保險與失業保險等。5如：戰爭補償、刑事補償、身心障礙者給付金、兒童津貼、住居津貼等。6如：道路、公園、橋樑、旅客運送、貨物運送等。7如：電氣、瓦斯、自來水管線、垃圾處理、下水道設施等。8如：學校、大學、劇場、博物館等。9如：醫院、公共澡堂、墓地等。10如：幼稚園、運動設施、體育館、安養院等。11亦即：何種領域之行政行為適宜「民營化」？在近年來乃成為實務與學界廣惟討論之議題。12如：對學生發給之獎助學金，以及對大學、研究所與文化設施所為之學術獎勵。13E.Schmidt-Aβmann,VerfahrensstruktureninderLeistungsverwaltung,in:Sobczak/Karpen（Hrsg.）,ProblemederLeistungsverwaltung,besondersimBereichvonWissenschaftundTechnologie,Bd.3,1994,S.16.48期學員法學研究報告519法體系中獲得確定的地位，換言之，規定行政與市民間權利義務之實體法，亦應循一定之行政程序方能獲得實現，透過行政與市民間之相互交涉，實體權利亦因此獲得具體化。以上對於行政程序之要求，於行政法上具有普遍而廣泛的妥當性，自應一體適用於各個行政領域，而不分其究竟係屬規制行政、給付行政、或是計畫行政等而容有差別。然值得思考的是：行政程序的內涵，是否會因其內容物之不同而產生相應而必要之變化？質言之，即「行政程序之行政領域關連性」的問題，而此一問題，正是確立行政程序於行政法上之地位之後，所衍生之應多加考慮的應用問題。值得注意的是，在今日德國法上一般多承認「給付行政與行政程序之基礎理念間具有特別之密切性」。這樣的認知，乃是發源於一九七○年代初期，以憲法學者為中心所加以提倡。例如，P.Häberle授即曾經主張「程序法中給付行政之法律保留」（einverfahrensrechtlicherLeistungsvorbehalt）的想法教14：「透過程序，可強化給付國家下基本權作為實體權利之面向。因應給付國家下多樣化法律關係（計畫、指導、資金交付、誘導關係等），『程序法中給付行政之法律保留』可得認為係一適切的方法，使國家與基本權在如此機能變化下，建立連結的分節點。個人與國家（亦即基本權與侵害）的一元關係，因國家之給付導致基本權受有影響之個人範圍增加，進而演變成『多面向之法關係』。在這樣的結構下，解決基本全間之相互衝突乃成必然之勢。程序理念於焉成為基本權與給付國家間之接點，於多元的給付國家下，可認係最為適宜之基本權利功能」。而給付行政與行政程序間之密切性，亦於行政機關與受領給付者間所存在之繼續性關係（diedauerhaftenKontaktezwischenVerwaltungundleistungsempfänger）中有其存在實益。蓋行政程序與實體權利間所存在之密切關係，在於程序可以有助於權利之實現、亦可能有礙權利之落實。Ehlers教授即明白指出，在社會法的領域中，一般人民所以對於程序有高度依賴之三點原因15：第一點乃是社會給付之受領給付者的保護必要性。換言之，即人民對於給付14P.Häberle,GrundrechteimLeistungsstaat,VVDStRLHeft.30,1972,S.43ff.,S.86f.此外，Häberle亦指出：「透過組織法與程序法，給付國家方能真正提供有效的、具社會性基本權意義的，真正自由之機會。---而在今日，組織法及程序法領域之形成，可謂係立法者最為重要之任務。」ders.,“Leistungsrecht”imsozialenRechtsstaat,in:FestschriftfürKüchenhof,1972,S.453ff.,S.465f.15Vgl.D.Ehlers,RechtsproblemderAnhörungimsozialrechtlichenVerwaltungsverfahren,DieVerwaltung1984,S.295.社會福利行政之正當程序520之從屬性。在這種情形下，為保障個人之獨立性起見，程序上之支援乃屬不可或缺。第二點，由於法條文字相較一般語言更為艱澀而難以理解之情形屢見不鮮，且法律不時亦有修法變更之情形，是故，以程序關係為基礎，理應儘可能豐富地對人民提供資訊，使行政過程能貫徹透明化、清晰化，於事理上其必要性更不言可喻。第三點，社會法中因涉及多數受領給付之關係人，同時其彼此間又具有緊密之相互關連性，在此種多面型關係之規律手段的選擇上，行政程序之功能與地位乃益形重要。換言之，由於請求給付與受領給付之人數眾多，國家財政與社會資源勢必無法負荷而概括承受所有面向的給付請求，為求資源有效分配，藉由程序設計以建立一公平的「遊戲規則」，進以確立給付受領之資格與受領給付之內容，可認為係合理解決（亦或是合理「犧牲」）資源分配困境之方法。第三章社會福利行政正當程序之特色第一節資訊提供之強化第一項一般行政程序之標準我國行政程序法第46條明訂：「Ⅰ當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。Ⅱ行政機關對前項之申請，除有下列情形之一者外，不得拒絕︰一、行政決定前之擬稿或其他準備作業文件。二、涉及國防、軍事、外交及一般公務機密，依法規規定有保密之必要者。三、涉及個人隱私、職業秘密、營業秘密，依法規規定有保密之必要者。四、有侵害第三人權利之虞者。五、有嚴重妨礙有關社會治安、公共安全或其他公共利益之職務正常進行之虞者。Ⅲ前項第二款及第三款無保密必要之部分，仍應准許閱覽。Ⅳ當事人就第一項資料或卷宗內容關於自身之記載有錯誤者，得檢具事實證明，請求相關機關更正。」上開規定，可以說是我國行政程序中，請求提供資料、閱覽卷宗之主要法律依據。在過去，行政程序進行中之資訊公開與卷宗閱覽請求權，因尚未直接損害人民之實體權利，因而未遭重視而無法律上之明文規範。然而，資訊作為權利主張之基礎與後盾，其於行政程序進行中所扮演之重要角色，亦隨著時代演進、程序權觀念之建立而成為程序保障之重要一環。例如Laubinger教授於西元1972年德國聯邦行政程序法制定前，即針對當時法律之現況進行具體分析，批評國家對人48期學員法學研究報告521民所為之指導與資訊提供等法制不備；其並指出，由於人民對於國家給付之依賴程度、以及法律的日趨複雜化，將使人民在具體行使給付請求權時難以充分掌握法律所提供之保障，是故，國家應建構完整的行政指導與資訊提供等程序性規定16。作為判例理論之基礎理念，可以說係「公務員並非僅是為國家服務，其同時也是國民的援助者（einHelferdesStaatsbürgers）」。在這樣的想法下，特定的指導、資訊提供、教示或說明乃形成一種「義務」，若有違反，將構成職務義務之違反，甚至須負國家賠償之義務。又，德國聯邦法院曾於西元1960年4月6日做出下列判決之內容：「在特殊情況下，公務員將負擔特別之義務。申言之，公務員所執行之事務性質、或個案中具體特定之情況等，均可能衍生公務員之特殊職務義務。此處所應強調者，為公務員不得無視其對於國民所扮演的援助者之角色。因此，若申請人在法律允許之範圍內有獲得其所請求之給付的可能時，公務員即應對具有迴避可能性之損害負防免之