第二章社会经济福利制度

第二章社会经济福利制度本章内容：主要讲授三个内容：福利国家论、西方国家福利制度、中国社会福利制度的建立与完善。通过学习。了解福利国家论的思想渊源、主要内容及其新发展；了解中国社会福利制度沿革，分析现行社会福利制度存在的问题，提出完善社会福利制度的建议。社会福利制度产生：(垄断、外部性、公共物品等“市场失灵”因素导致了失业、贫困以及由此带来的诸多社会经济问题，19世纪，特别是第二次世界大战以来，西方国家开始着手建立社会福利制度，企图通过“政府介入”来纠正“市场失灵”，从而为社会经济发展提供稳定的环境。)第一节福利国家论一、福利国家论的思想渊源现代福利国家论的基础是“社会福利理论”。社会福利理论涵盖了社会学、政治学、经济学、历史学、文化人类学和哲学等学科的内容，它不是经济学的一个分支。由于社会福利理论主要限于讨论社会福利的立法与行政理论及其历史发展和社会背景，只着重于事务和叙述性的层面，而没有上升到抽象和分析的层次。它至今没有形成一门独立的学科，只能说它已经发展为一个新的研究领域。（一）主要的思想流派早在19世纪中叶：英国经济学家约翰·穆勒，他在对资本主义社会的生产分配形式提出看法，他认为：“劳动产品分配几乎总是与劳动成反比例，结果绝大部分落到完全不劳动者手里，剩余的大部分几乎只是挂名的劳动者，直到最后，最劳累最繁重的体力劳动者连维持生活第一需要的报酬都没有把握得到。”要消除这些弊端，穆勒认为可以在保留现存生产方式的条件下，通过政府立法来减少分配上的不平等。19世纪末期，德国新历史学派等进一步继承和发展了穆勒等人的福利国家思想，宣传社会改良，主张通过赋税政策实行财富再分配。他们认为，国家是人们在道义上的结合，国家应该采取各种措施实现促进文化、改善公共卫生、保护老幼贫弱、保护工人安全等社会目标，以达到“文化和福利的目的”。英国的费边社会主义派也倡导福利国家理论，他们主张用温和渐进的改良办法，通过选举和代议制，利用现存的资产阶级国家结构；调节经济、主持收入再分配，并逐步把土地和资本转归社会所有，以实现“社会主义”。庇古有关“福利国家”的思想，最集中地反映在他1937年所写的《社会主义同资本主义的对比》一书中。他写道，“如果作者(指他自己)有权指导他的国家的命运，他将暂且接受资本主义的总的结构；但他要逐渐地加以修改。他将利用累进遗产税和累进所得税，不仅作为增加财政收入的手段，而且作为有意识地消除使我们目前的文明丢脸的财产和机会极不平等现象的武器……牢记住最重要的投资是在人民健康、智力和品格方面的投资……凡是与公共利益有关的工业，或者能够行使垄断权力的工业，至少要受到公众的监督和控制。著名经济学家凯恩斯的《就业、利息和货币通论》他在该书中提出的许多原理，尤其是主张“实行国家干预”以达到充分就业目的的理论和政策，不仅成为福利国家论的主要内容，而且也为福利国家论提供了新的论据和目标。政府的宏观干预：一是国家应鼓励全社会成员多消费，以扩大有效消费需求，促进经济繁荣；二是实行投资社会化，增加私人投资，以刺激有效投资需求；三是政府应采取赤字财政，通过举债的办法来筹集资金，实行扩张性的财政政策；四是政府应积极实行社会福利政策，政府用于社会福利保障方面的财政支出是扩大消费需求的有效途径。20世纪30年代20世纪60年代中期之前福利国家论的研究取得了许多成果。福利国家论的研究主阵地逐渐从欧洲移向美国。在美国，经过汉森(H．Hanson)和萨缪尔森等人的大肆宣传，福利国家论在20世纪50年代开始流行，特别是60年代中期以后。1961～1963年，美国南方爆发了声势浩大的民权运动，这一运动使人们开始日益关注贫困问题，并最终在1964年迫使刚上台的约翰逊政府发动了“向贫困宣战”运动。该运动推动了社会福利和社会保障的立法进程——1964年颁发了《食品券法案》、1965年颁发了“医疗保健”计划(Medicare)和“医疗援助”计划(Medicaid)，更重要的是，推动了经济学对诸如贫困和社会福利的研究进程，人力资本理论和劳动经济学得到了空前的发展，从而带动了主流经济学的一些分支学科开始对医疗保健、教育政策、失业保险、养老金计划和其他形式社会保障问题的研究。20世纪60年代中期至80年代初期1．经济学对社会不平等测量的研究极大地受到了伦理学的影响。不完全竞争、公共物品和外部性等“市场失灵”现象的存在成为经济学证明公共部门提供社会服务合理性的来源，通过供给机制建立的政府养老金计划或全民健康服务计划似乎又表现出社会的责任感。2．供给学派针对凯恩斯的“需求管理”理论提出了“供给管理”的研究思路，强调福利国家的作用应该在于影响“供给”而不是影响“需求”，以促进私人储蓄和私人投资，进而促进就业和增加就业机会。（供给学派：拉弗、费尔德斯坦、巴雷、罗伯茨、芒代尔、伊文斯和吉尔德等。）3．将微观经济理论运用到福利国家的研究之中。不完全竞争、公共物品、市场外部性、信息不对称、“逆向选择”和“道德风险”的存在被认为是不能达到帕累托最优的重要原因。阿罗1963年发表《不确定性和医疗保健的福利经济学》。开始把医疗保健纳入微观经济学的视野，并作为一个福利项目给予关注。4．关注经济政策和社会政策的协调性问题。社会政策的核心问题可以被理解为是集体契约的地位和公共支出的结构问题，而经济政策的核心问题则可以说是经济发展的比例与结构问题。经济学研究福利国家主要有四个特征（二）经济政策与社会政策的协调问题协调好经济政策和社会政策二者之间的相互关系是保持国家正常运行的重要手段。20世纪30年代大萧条的发生根本原因之一就是没有一个适当的社会计划相配合，没有协调好经济政策和社会政策的关系。经济政策之所以与社会政策之间产生矛盾，是因为社会政策的目标超出了经济政策所能考虑的基本社会目标的范围，社会政策的制定没有建立在经济政策的基础之上。也就是说，社会政策不应该背离或抛开经济政策，社会政策不仅要弥补经济政策，而且还应该和经济政策相适应。强调社会政策与经济政策间的协调性，还因为社会福利的触角已经延伸到社会经济的各个角落。例如，有关收入、就业、税收、家庭、教育、住房、保健等政策甚至闲暇等，他们既是社会政策，又是经济政策的基本内容。20世纪80年代以来，是经济学讨论福利国家命运和社会保障改革最活跃的时期。在这个时期，讨论福利国家问题呈现出如下几个特点：（1）微观经济学对福利国家的研究达到一个新的境界，宏观经济学作为一门独立的学科对福利国家进行了深入的研究；（2）高等教育、医疗保健和养老保险等相关福利部门成为大批经济学家从不同的角度和方法论进行专题化研究的专门领域。构建和确定了福利国家经济学的理论大厦，影响了主要福利国家一系列福利政策的制定，推进了他们的福利制度改革；公共部门经济学、公共财政学、公共选择理论、计量经济学、博弈论和信息经济学等一些新兴学科的产生和介入极大地拓展和丰富了福利国家和社会保障的研究，推动和促进了福利国家经济学和社会保障经济学的确立和发展。（三）构建和确定了福利国家经济学的理论“福利国家”一词最早是由英国大主教威廉·坦普尔提出来的。1941年他在《公民与教徒》一书中，首创“福利国家”的概念，用来取代“权力国家”(Powerstate)。1942年的《贝弗里奇报告书》正式采用“福利国家”的口号。20世纪50年代后使用“福利国家”概念的频率明显增加，现在，“福利国家”这一术语使用得非常广泛。不过，要给它下一个能得到大家公认的比较确切的定义却还是很困难。英国学者蒂马斯(兄Titmuss)在福利领域建树颇多，成为在这个领域首屈一指的学者，但他就不曾有意给“福利国家”概念下定义。例如，在其1958年出版的《福利国家论文集》中也没给出较科学的概念。巴尔(N．Barr)曾经分析了其中的原因，他认为对“福利国家”难以下定义可能由于存在以下三个方面的复杂情况：二、福利国家的含义(1)“除了国家活动以外，福利还有许多来源：个人福利至少有以下四个来源”：一是“劳动市场被认为是最重要的来源，它主要采取工资收入的形式。充分就业是广义福利的一个重要组成部分”；二是“私人提供福利包括自愿的私人保险和个人储蓄”；三是“自愿的福利产生与家庭内外，在这些场合人们不要报酬或低于市场价格为他人提供服务，或者以其他形式自愿地提供慈善捐款”；四是“国家可以以现金福利或实物福利的形式介入”。(2)福利的提供方式多种多样：虽然——种服务可能由国家提供资助，它没有必要必须由公共部门来生产。(3)福利国家的界限不能清晰地界定：国家的作用既不应当被夸大也不应当被低估。”不过，巴尔还是认为“福利国家”可以被看作为“国家在以下四个领域活动的缩略语：现金津贴；健康保健；教育；食物、住房和其他福利设施。”英国福利经济学家尼古拉斯·巴尔系英国伦敦经济学院经济系的经济学教授，国际著名的福利经济学家，巴尔在其《福利国家经济学》中认为，福利国家的存在，一是为了救助贫困和收入与财富的再分配；二是提供保险并为生命周期提供再分配的机制。可见，巴尔强调福利国家不仅仅是为救助贫困而存在，而且它还具有一个重要的效率功能，这意味着即使采用一些独特的方法使所有的贫困与再分配问题都得到解决，福利国家仍有存在的必要。萨缪尔森的定义，“福利国家是这样一种社会：政府矫正市场力量来保护个人应付各种特定的意外事故，保障人民有一个最低的生活水平而不论他们的市场收入如何”。国内学者孙炳耀在其主编的《当代英国瑞典社会保障制度》中指出“福利国家”的概念强调“由谁来提供福利”，即“福利国家”指的是“由政府提供的福利”，强调福利的供给者是政府，而诸如慈善等由非营利机构和个人提供的福利排除在外。西方学者孙炳耀还提出了一个福利国家的操作定义。即一个国家如果称得上是“福利国家”，那么，该国家必须符合以下四个条件：①福利支出占政府公共支出的比重要达到一定数额。如果政府支出主要不是用于福利事业，说明国家的主要职能仍不是福利供给。②一个国家的福利支出总额中，公共支出占绝大多数。诸如收入支持、医疗、教育、住房等“产昂”，可以由政府供给，也可由社会、顾主或个人通过市场或非市场的机制供给，’只有政府供给占主要地位时，才可能是福利国家。③福利支出占国民生产总值的比重要达到一定数值。工业化国家的福利支出往往占国内生产总值的20％左右。④福利制度中存在较大的再分配。2011年全国财政收入103740亿元；全国财政支出108930亿元。国内学者（一）福利国家理论基本的中心思想为三点：①国家应当以福利国家为目标；②强大的国家财政手段是实现福利国家的保证；③福利国家能给全体国民带来福利。（二）福利国家论者认为：市场经济存在许多缺陷，如经济危机、失业、贫困等现象，但只要政府实行充分就业、公平分配、社会福利等政策，就可以解决社会失业、贫困和不平等问题。认为：一个国家只要致力于经济增长，使平均每人的国民收入数量达到一定水平，并使国民有社会保障和失业救济等福利待遇。（三）福利国家的主要任务：就是通过加强国家对社会经济活动的管理和监督，扩大社会福利，通过高额累进所得税去限制私人资本，实现国民收入的公平分配，从而消灭贫富悬殊的社会现象，实现社会经济生活的民主化。三、福利国家论的主要内容1．收入均等化。福利国家论者把收入均等化看作是福利国家的重要标志。他们认为，公平分配是每个人应当享有的天然权利，而现代资本主义社会的一个严重弊病是财富和收入分配不平等。因此，国家应该采取措施如实行一些“社会改革”，使财富和收入的分配更加平等。2．福利社会化。福利国家论者认为，为了消除资本主义社会中存在的贫困现象，国家应该举办一些社会福利事业，建立社会福利制度，以便当居民因失业、疾病、伤残、年老等原因失去工作，丧失或部分丧失劳动能力而无法维持生活时，政府给予适当救济，使其生活得到一定的保障。社会福利包括社会保险、失业救济、卫生保健、家庭补助、养老金以及提供公共住房、教育文化活动等，通过建立较为完善的社会福利保障制度，就可以保障人民的最低生活水平，并使大多数人享受到较好的物质生活。3．就业充分化。“充分就业”是凯恩斯针对资本主义大规模的经济危机而提出的政策