公务员薪酬政策及制度检讨专责小组中期报告(1)

公务员薪酬政策及制度检讨专责小组中期报告二零零二年四月i目录页数报告摘要ii-iii章节一引言1-3二香港公务员薪酬政策及制度的发展4-17三研究结果及观察要点18-29四公众谘询30附录I专责小组成员名单II专责小组职权范围III外国公务员薪酬管理制度最新发展的研究分析顾问报告(中期报告)ii报告摘要段数引言1.三个公务员薪酬及服务条件谘询组织，应公务员事务局局长邀请，成立专责小组进行公务员薪酬政策及制度检讨。这是第一阶段检讨的中期报告。1.1-1.42.专责小组委托顾问，就五个国家的公务员薪酬管理制度最新发展进行分析研究。五个主要研究范畴包括(a)薪酬政策、制度及结构；(b)薪幅；(c)薪酬调整；(d)工作表现奖赏制度；以及(e)把薪酬管理工作精简及下放。1.53.考虑过顾问中期报告所载资料后，专责小组提出本身的初步研究结果和意见。1.6-1.7香港公务员薪酬政策及制度的发展4.本港公务员薪酬政策的目标，是“提供足够薪酬去吸引、挽留及激励合适人才，为市民提供高效率和具成效的服务”，以“可与私营机构作合理比较”为原则。上述目标和原则自二十世纪五十年代沿用至今。2.2-2.75.为确保公务员的薪酬与私营机构保持相若，政府曾采用各种方法评估薪酬水平和趋势。在制定薪酬结构方面，政府沿用了“学历比较法”。2.8-2.43iii6.政府近年把工作表现奖赏的元素引入公务员体制内，并正推行一个以团队为本的奖赏试验计划。2.44-2.487.为了进一步把职能下放，政府近年透过“公营部门改革”做了不少工作，但对于把薪酬管理工作纳入下放范围，一直持谨慎态度。2.49-2.53研究结果及观察要点8.顾问的五国研究，就专责小组须检讨的五个范畴，提供了资料。3.1-3.89.专责小组在现阶段抱?开放态度，在考虑顾问的研究结果及本港公务员薪酬政策及制度的发展后，提出了一连串问题供各界讨论。这些问题包括∶薪酬政策及制度是否需要作出改变，这项国际研究提供了什么经验，以及这些经验是否适用于香港。3.9-3.51公众谘询10.专责小组欢迎各界人士提出意见。4.1-4.61第一章引言(本章概述关于成立专责小组，检讨公务员薪酬政策及制度的背景)序言1.1二零零一年十二月十八日，公务员事务局局长致函公务员薪俸及服务条件常务委员会(薪常会)、纪律人员薪俸及服务条件常务委员会(纪常会)及首长级薪俸及服务条件常务委员会(首长级常委会)的三位主席，邀请这三个谘询组织全面检讨公务员薪酬政策及制度。背景1.2近期社会人士讨论公务员薪酬时，曾经指出这方面有全面检讨的需要。部分人士关注到，政府除了在一九九九年检讨过公务员的入职薪酬水平之外，十多年来未曾检讨入职职级以上的薪酬水平，以致某些职系及职级的薪酬已与私营机构脱节。此外，鉴于私营机构的薪酬管理方法已经改变不少，有些人士也关注到公务员现有的每年薪酬调整机制是否仍然发挥原有的作用。近期讨论的重点，在于香港目前的公务员薪酬政策及制度是否仍然切合时宜。有见及此，政府建议分两个阶段检讨现行的薪酬政策及制度，使之更配合现今情况，并与其他地方及本港的主要雇主所采用的最佳做法更趋一致，更精简和易于管理，并且更灵活地达到职位、才干、薪酬相称的目标。专责小组1.3三个谘询组织在二零零二年一月四日举行了联席会议，席上决定接受公务员事务局局长的邀请，并成立专责小组执行上述任务。在向三个谘询组织的主席征询意见后2，以我们为成员的专责小组在一月初成立(成员名单载于附录I)。1.4我们在一月十日举行了第一次会议，讨论专责小组的职权范围(见附录II)、内务守则及日后的会议日期，并决定委聘外间顾问，就几个发达国家的公务员薪酬结构及改革，收集资料。至于香港方面，我们会根据本身的知识和经验，得出自己的意见。检讨1.5经过投标竞争后，普华永道谘询有限公司获选进行为期四个月的顾问研究。顾问须就五个国家(澳洲、加拿大、新西兰、新加坡和英国)在管理公务员薪酬方面的最新发展，进行分析，研究可能适用于香港的地方，其间须顾及香港公务员薪酬政策及制度的历史和发展。研究范围如下：(a)普遍采用的薪酬政策、薪酬制度及薪酬结构；(b)以薪幅取代固定薪级的经验；(c)薪酬调整制度和机制；(d)推行表现为本奖励制度以激励员工的经验；以及(e)把薪酬管理工作精简及下放的经验。中期报告1.6我们曾承诺，一俟有关初步研究结果的中期报告在四月下旬备妥，我们便会向三个谘询组织汇报和征询有关各方，包括公务员团体的意见。在审议研究结果及考虑各方意见后，我们会在二零零二年七月，透过三个谘询组织向当局提交有关这项研究分析的报告，然后在二零零二年下半年建议第二阶段检讨工作的范围、方法、考虑因素和3时间表，以及进行公务员与私营机构雇员薪酬比较研究的方法和时间。1.7专责小组考虑顾问研究后，己拟出初步研究结果和观察要点，载于以下各章。4第二章香港公务员薪酬政策及制度的发展(本章概述香港公务员薪酬政策及制度自二十世纪中叶以来的发展，特别?重与五个检讨范畴有关的发展)2.1我们认为，首先回顾香港公务员薪酬政策及制度(特别是第一阶段检讨工作涵盖的五个范畴)的发展，可为我们提供实际依据，与顾问研究所得有关五个国家最新发展的情况作比较。A.薪酬政策、制度及结构I.政策及制度2.2据我们了解，本港的现行公务员薪酬政策，是“提供足够薪酬去吸引、挽留及激励合适人才，为市民提供高效率和具成效的服务。这个薪酬应是公务员本身及他们所服务的市民都认为是公平的。在上述准则下，与私营机构薪酬大致相若的原则，是订定公务员薪酬的一个重要因素。”1这项政策声明包含两部分∶前半部说明薪酬政策的目标，后半部则阐释厘定薪酬的原则。目标2.3根据我们翻查所得，现行的薪酬政策目标可追溯至二十世纪六十年代中期。其后，政府在一九六八年作出一项较详细的声明，重申同一概念。自此进行的多项公务员薪酬检讨，一再探讨并肯定这个目标。事实上，公务员薪酬政策目标——提供足够薪酬去吸引、挽留及激励合适人1一九八九年薪常会第二十三号报告书，第11页5才，为市民提供高效率和具成效的服务——向来是无可置疑的。原则2.4探讨过政策目标后，我们可以转谈厘定公务员薪酬的原则和制度自二十世纪中叶以来的演变。原则∶可与私营机构作合理比较2.5在二十世纪五十和六十年代，政府每隔几年便委任一个薪俸调查委员会，负责检讨公务员的一般薪酬水平，以及个别职系的薪酬和结构。一九六五年的薪俸调查委员会建议，厘定公务员薪酬时，应以“可与私营机构作合理比较”为原则。这项原则，其后获得一九六八年薪俸调查委员会确认，并获政府接纳。当时政府作出一项详细声明，列出以下基本原则∶(a)政府同意采用“公务员薪酬应与工作大致相若的私营机构雇员所得薪酬可作合理比较”的原则，作比较时应顾及双方在其他服务条件上的差别；以及(b)公务员有合理权利要求继续获得以生活费用指数为依据的实际收入水平，但须证明其他机构的雇员也有同样待遇。2.6比较薪酬，本身是一项复杂的工作。早在一九七一年，薪俸调查委员会的报告已指出：“政府工作之性质有时无可与私营机构比较者…在私营机构并无类似受纪律约束之人员，而政府之政务主任有其独特之职务…在甚多方面，政府之职务与私营机构之工作亦有明显之差别…政府需求继续性之服务并希望以年资薪级，职位之相当稳定，有良好之晋升机会，及有长俸制度等事项吸引其人员，而6在私营机构之雇主心目中，此等条件不一定构成重要因素。”22.7一九七一年薪俸调查委员会注意到进行薪酬比较的实际困难，但仍赞成采用“可与私营机构作合理比较”的原则。一九七一至七四年，政府接纳薪俸调查委员会按“职业类别”与私营机构比较薪酬的建议。这个制度把公务员分为不同的职业类别，每一类别包含一系列可在私营机构中找到相类的职位。政府其后进行了一连串的职业类别调查，但由于未能在私营机构中找到相类职位，最终须放弃按职业类别比较薪酬的做法，改为按生活费用数据调整公务员的薪酬。2.8由上文可见，与私营机构比较薪酬，涉及两大项工作：(a)在私营机构中找出相类工作并评估相应的薪酬水平（薪酬水平评估）；以及(b)评估私营机构的一般薪酬变动，确保公务员的薪酬变动与私营机构普遍一致（薪酬趋势评估）。一九七一年薪俸调查委员会建议按职业类别与私营机构比较薪酬，是执行(a)项工作的一个(失败的)尝试。由此可见，这项工作十分复杂。在进一步了解政府一直如何进行这项工作前，我们会按事件的发生次序，先简述(b)项工作。薪酬趋势评估2.9一九七四年，政府决定进行一项私营机构薪酬趋势评估，确保公务员薪酬与私营机构大致相若。首次薪酬趋2一九七一年薪俸调查委员会报告书，第4页。7势调查在同年进行。自此，薪酬趋势调查每年都进行一次。有关薪酬调整制度及机制的演变，详载于本章C部。薪酬水平评估2.10关于第2.8段提及的(a)项工作，在一九八六年，随?首长级加薪，其他公务员也提出了加薪要求，当局于是决定进行一项薪酬水平调查。这项调查，在同年五月委聘顾问进行。2.11由于不少政府职位是私营机构没有类似的，当局决定不把公务员的工作与私营机构直接配对，改为采用职位评值法（因素计分法），就是根据(a)知识和技能、(b)解决问题的能力和(c)问责性这三项因素，把一个可以代表一组政府职位的典型职位与私营机构内一组相类职位的典型职位作比较，然后计算每个职位的总分，再与该职位的薪金和整套薪酬福利互相配对。至于附带福利，则主要按其对员工的最高估计数值计算。2.12一九八六年的薪酬水平调查结果显示，除第一标准薪级及首长级薪级第3和第4点外，公务员的薪酬福利条件普遍比私营机构为佳。至于首长级薪级第4点以上的职级，则因为缺乏资料而无从比较。一九八七年四月，政府原则上接纳了上述薪酬水平调查结果。2.13一九八八年，政府参照一九八六年的薪酬水平调查结果，改善了第一标准薪级公务员的薪酬条件（薪金和规定工作时数）。2.14不过，高级公务员评议会及警察评议会的职方都拒绝接纳上文第2.12段概述的调查结果。他们对一九八六年薪酬水平调查结果感到不满的地方，主要是调查方法，尤其是职位和附带福利评值的方法存在缺点。具体来说，职方认为：(a)调查方法太笼统，所依赖的统计数据有限。顾问的调查方法，只顾及知识及技能、解决问题8的能力和问责性这三个因素，不但流于主观、容易出错，而且有机会被人操纵。这种方法更忽略其他例如体力要求、工作环境等重要因素，因此不适宜用来评估工作性质复杂的公务员职位；(b)以最高估计数值计算福利，对公务员不公平，而计算公务员福利（尤其是宿舍、自行租屋津贴及退休金）的价值时，更有所夸大；(c)当局就调查结果谘询职方的时间太紧迫，也没有向职方提供足够资料；以及(d)调查方法并无考虑纪律部队的工作特性，例如危险、有压力、须随时候召、个人自由受限制等。2.15职方猛烈抨击政府原则上接纳整体调查结果的决定，并表示如果政府一意孤行，必会严重打击公务员士气，以及遭受强烈反抗。这方面的讨论未有结果前，当局和职方亦为了一九八八年的薪酬调整幅度而意见分歧。结果，当局在一九八八年八月委任了一个调查委员会，负责研究一九八六年的薪酬水平调查方法及结果，并就这些调查结果可否作为调整公务员薪酬的有力依据，提出意见。2.16调查委员会先后在一九八八年十一月及一九八九年三月提交中期及最后报告书。结论是：(a)所采用的比较薪酬方法，既妥善又为人认识，但如果采用职位与职位比较法则更适宜，且能使人对调查结果更有信心；(b)所采用的评估附带福利价值方法，偏于高估公务员福利，尤其是房屋福利；以及9(c)尽管私营机构和公务员的工作的确存在差别，但要推翻主要调查结果的一般要旨，仍欠充分理由。2.17政府在一九八九年四月接纳了调查委员会的建议，但以第一标准薪级人员已获改善的薪酬条件保持不变为准。2.18调查委员会报告书并建议，按“职位与职位比较法”进行的薪酬水平调查，应该成为调整公务员薪酬的依据，每隔三年进行一次。政府把这项建议记录在案，因为当时已邀请薪常会全面检讨公务员的薪酬结构，不宜同时进行薪酬水平调查。2.19经进一步研究调查委员会的建议后，薪常会表示对这项建议有