香港社会福利

DSS10131香港社會福利講座12:資助制度及專業組織黃洪蔡海偉4.2002資助制度(Subvention)1.資助模式2.服務表現監察系統(SPMS)十九項服務質素標準(SQS)資助及服務協議(FSA)評估機制:自我評估+外界(SWD)評估香港的福利資助制度(2000前)修定標準價值制ModifiedStandardCost(MSC)system模式價值制ModelCost(MC)system;一筆過撥款LumpSumGrant(LSG);單位價目資助unitratesubsidy(URS).ModelCostModifiedStandardcostLumpSumGrantUnitRateSubsidyBasisoffinancialsupportRepaymentofactualcostssooverpaymentsareclawedbackTheleveloffinancialsupportisfixedatapredeterminedprice.Noclawback;notoppingup.Theleveloffinancialsupportisdeterminedbythelevelofoutputandapredeterminedunitprice.Noclawback;notoppingup.LevelofdetailedexpenditurerestrictionsThereareexpenditureceilingsanddetaileddefinitionsoftypesofcosteligibleforreimbursement.Thusdeficitsarenotfunded.NorestrictionofexpensesincurredbytheNGO.BasisofstaffingAgreedstaffingstandardNodefinitionofstaffinglevelsrequiredFlexibilityinstaffingstructureStaffingflexibilityinrelationtothegradeofindividualposts(subjecttofinanciallimitations)butnotthenumberofstaff.StaffingflexibilityinrelationtobothnumberandtradewhentotalPErequirementisbelowmidpointprovision.FullflexibilityoverstaffingStaffconditionsCivilServicegrades,salariesandrequirementsforappointmentNolimitationsonsalaries,gradesorrequirementsforappointment政府對社會福利津助的意見過於官僚公式化及行政程序過度繁複：例子可見於增補津貼的申請程序、盈餘的扣除、有條件津貼的發放、撥款的轉撥、員工資歷的審查及增薪點的發放等方面。制度繁複不單導致行政費用高昂，亦拖慢了服務的效率；規則一成不變而且限制繁多：特別是對津貼款項可支付的開支種類的限制，這些限制阻礙了機構更靈活及有效的運用資源；未有充分強調服務表現和問責性：包括缺乏雙方同意的服務質素標準、評估工作有限，以及缺乏評估服務是否合乎經濟效益的機制；缺乏機制鼓勵非政府機構針對地區上不斷轉變的需要重新調配資源。SWD(2000)LumpSumGrantManual2.0existingsocialwelfaresubventionsystemhasbeencriticisedasinflexible(僵化),complex(複雜)bureaucratic(官僚).shouldplaceemphasisoneffectiveuseofpublicresources(公共資源有效運用),innovation(創新),responsiveness(回應性)performancemanagement(表現管理)羅致光:社會福利界的弱點社會人士對社會福利服務成效缺乏認識；服務過分制度化，令服務發展漸趨殭化；社署難容許個別單位有太多的變數。如一個三百名會員的老人活動中心所得的資助，便與一個九百名會員的一模一樣服務種類繁多、支離破碎，服務機構及單位多、散、細，缺乏規模經濟效益。資助服務員工的薪酬是實報實銷，正是「機構請客，社署付鈔」，社署便需要「斤斤計較」「一筆過撥款」目的顯性目的:令非政府機構能更靈活調配資源，滿足社會不斷轉變的需要；簡化程序，提高工作成效及成本效益鼓勵服務的創意；增加問責性。隱性目的:令社會福利開支封閉一筆過撥款內容員工薪酬的部分，是按不同性質服務所需要的人手編制，以整個機構為單位按薪金中位數發放未來三年，預留增加三億八千多萬元以提供新加的服務為轉變為「一筆過撥款」的津貼模式，另外一次過多撥一億五千萬元。政府估計一百八十六個津助機構中，有三分之二會因「一筆過撥款」即時拿到更多的津助撥款，另外的三分一機構，津助亦不會少於二零零零/二零零一年度的撥款(以現行薪酬表計算)。一筆過撥款內容為顧及個別機構現已僱用較多資深員工，政府設立了“過渡補貼”，幫助一些在首三年(後改為五年)難於承擔員工薪酬開支的機構。考慮過資源增值計劃對各機構的影響後，我們已決定只會要求撥款高於基準的機構，在二零零三至零四年度(現改為2005/2006年度)才開始每年以百分之二的幅度，下調至基準撥款。政府相信在一筆過撥款的安排下，各非政府機構應有足夠的財政資源，僱用現職員工，維持適當的薪酬制度及提供高質素的服務。一筆過撥款運作SWDwillnolongerimposeinputcontrolswithregardtostaffingstructures,levelsofpayandindividualitemsofexpenditure.NGOswillbegivenflexibilityinthedeploymentoffundstomeettheserviceneeds.fundinglevelisassessedonthebasisofserviceunitsandthevariouscomponentsindeliveringaservice,namelySalariesandAllowances,ProvidentFund(PF)contributions,OtherCharges,etc.,一筆過撥款運作及轉變disbursedintheformofanagency-basedlumpsumgrantWiththeexceptionofafewdesignatedexpenditureitems,NGOsmayfreelydeploythefundsaslongastherequired.Inresponsetostaff’sconcern,fundinginrespectofPFcontributionsisnowregardedasdesignatedexpenditure.(SWD,2000LumpSumGrantManual2.0)一筆過撥款運作及轉變standardisefundinglevelforthesametypeofserviceunits(theBenchmarkapproach)1/4/2000影相,計算不同服務單位的開支,訂立該類服務的基準,日後機構會根據不同服務的基準而獲得整筆過撥款NGOshaveovertheyearsbuiltuptheirindividualcostprofileswhichessentiallyreflecttheexperienceoftheirstaff(contractualcommitmentstoexistingstaff)providingNGOswiththeiractualleveloffundingortheBenchmarkfunding,whicheveristhehigher,uponswitchingtoLSG一筆過撥款運作及轉變fundingPFrequirementsforexistingstaffonanactualbasisandmakingavailableaTide-OverGrant(TOG)foraperiodoffiveyears(2001-02to2005-06).donotatthisstagerequireallNGOstomoveontoLSGonacompulsorybasiswithinaspecifiedtimeframe.贊成一筆過撥款的意見增加機構調撥資源及人手編排的靈活性。更能有效地因應地區及服務需要，作出資源策略性的調動。促進社會服務機構管理的現代化減低社署介入個別機構的人事及財務管理，及減低社署在這方面工作的大量人手。還需要改善個別資助及服務協議的制訂程序的彈性，及容許服務內容可以有較大變化的程度，才可促使人手及資源得以靈活調動。機構管理的現代化還需要管理文化的轉變及管理人才的培訓。反對一筆過撥款的意見日後當員工的薪酬逐步調升時，平均工資會爬升(salarycreep)，整筆撥款的資源便不足以支付員工薪酬。由於資深員工薪酬較高，被解僱的危險高。而社會福利服務則以人為本，員工經驗至為重要，減少資深員工會導至服務質素下降。為留下足夠資源，機構可能會調低入職薪酬，因而減低非政府機構相對政府吸引人才的能力，或導至資深員工流向政府。而社會福利服務則主要由非政府機構提供，上述現象如出現，亦可能會影響直接服務的質素。反對一筆過撥款的意見過往由於機構對於資助服務的財務及薪酬調整都無需要操心，一旦實行整筆撥款，在缺乏既定有效機制及政策，便容易出現混亂。社署減低對人力的編制監管，亦減低了服務質素的保證。羅致光認為上述理據的第1至3點是否會發生，則視乎三個因素：人手流動率(turnoverrate)、機構服務增長率(growthrate)、及機構薪酬釐訂及調整架構與政策。整體非政府機構的平均工資並沒有明顯爬升跡象。但對於個別機構，特別是細機構，便可能出現上述第1點的困難，而導至第2點及第3點的現象發生。最近實施後的情況香港社會工作人員協會(社協)在近期接獲一些社福界員工的投訴，表示受到僱主不合理的對待。可歸納為以下幾大類別：公積金─僱主在缺乏合理程序下要求員工接納有關公積金的新安排，舉例將5/10/15%的制度改為一律5%、將領取僱主供款部分所需年期增長等。薪酬水平─僱主將現有員工薪酬降低。如某機構的一群員工指出，機構在今年與他們續約時將工資大幅調低。辭退員工─在部分個案中，有員工被無理辭退。新聘員工─服務條件與現有員工有極大差異，所括工資、公積金、假期、合約年期等。問題的徵結出現上述各種勞資糾紛，反映不少社會服務機構在預備推行「整筆撥款計劃」時，在人事及財政管理上採取保守的策略大部份問題是由於機構「過猶不及」的行動,爭相成為無良僱主,反映現時「整筆撥款計劃」的設計，並未能給予機構充分信心或足夠資源，讓機構繼續採用現有薪酬架構,員工亦礙於現時勞動力市場尤其是社會福利機構的惡劣情況無法反抗,亦令僱主管理的權威大幅膨脹。所以管理層及前線同工很可能對一筆過撥款有不同的利益和意見服務表現監察制度(SPMS)《服務表現監察制度》(ServiceandPerformanceMonitorSystemSPMS)之目的是透過明確的服務表現標準和一套有系統的評估機制，確保福利界能提供優質的服務達到「以人為本、講求問責、著重成果。」，這制度主要包括三方面:《津貼及服務協議》(FundingandServiceAgreementFSA):由社署與受資助機構合作制訂,訂立了社會福利署及非政府機構的責任和互相期望服務質素標準(ServiceQualityStandardSQS):一套共有十九項，提供社會福利服務質素的定義,以便進行服務表現評估。服務