国有企业薪酬管制的经济起因与后果1

1国有企业薪酬管制的经济起因与后果1陈信元陈冬华（上海财经大学会计与财务研究院南京大学商学院会计学系）（非常粗糙，请勿引用）内容提要：本文从我国财政分权下的地方政府干预这一制度背景出发，分析了我国国有企业中薪酬管制的制度成因，并对上市公司高管人员腐败行为进行理论分析，对腐败的主要影响因素与薪酬管制的经济后果进行了实证检验。经验证据表明，我国上市公司薪酬管制主要受地区市场化程度、地区贫富差距、地区财政赤字、地区失业率和企业规模等因素的影响；国有企业薪酬管制的存在导致了高管腐败概率增加，说明高管腐败可能内生于国有企业面临的薪酬管制约束；与民营企业中内生于公司的薪酬契约相比，国有企业中受到管制的外生薪酬安排缺乏应有的激励效率。关键词：薪酬管制高管腐败国有企业一、引言国有企业面临和非国有企业不同的产权约束与契约安排，这体现在地方政府对国有企业经理人员的管制上，一方面是对经理人市场的管制，另一方面则是对经理人员薪酬的管制。研究表明，由于薪酬管制的存在，在职消费成为国有企业管理人员的替代性选择，说明在职消费内生于国有企业面临的薪酬管制约束；与民营企业中内生于公司的薪酬契约相比，国有企业中受到管制的外生薪酬安排缺乏应有的激励效率。但是，现有研究仍然没有解决什么导致了政府的薪酬管制这样的一个昀基本又无法回避的问题，以及薪酬管制是如何演变的?除了替代性的在职消费外，薪酬管制是否还会进一步扭曲高管人员的行为，导致了高管腐败的发生？薪酬管制是否影响了会计业绩？未知因，孰知果，本文将从薪酬管制的决定因素出发，对上述问题作出在理论分析和实证检验。二、薪酬管制的制度背景及理论分析薪酬管制作为转型经济中的一种现象，自始至终无法回避政企关系、特别是1本文系陈信元教授主持的国家自然科学基金课题“政府干预、公司治理与企业价值：来自中国资本市场的经验证据”（项目批准号70572105）的研究成果，并得到南京大学经济转型与发展研究中心刘志彪教授主持的“经济增长与结构转型研究”课题资助。本文感谢上海财经大学会计学院博士生万华林优秀的研究助理工作。2地方政府与地方国有企业之间关系这一重要问题。转型经济中的中国，其主要特点就是“大政府，小市场”。在这一经济转型中，中央政府与地方政府之间分权改革和企业的市场化改革成为影响地区经济发展和政企关系的焦点。自1984年至今，我国进入新一轮“政府分权改革”，开始引入市场机制，其主要内容一是扩大企业自主权，二是政府之间的分权改革。随着改革的深入,特别是分税制实施以后,地方政府获得了明确的地方税收收益,同时也获得了一定程度的独立事权,并相应承当一定的责任。上级政府对下级政府的调控从计划为主过渡到经济手段为主。地方政府之间的关系成为两个经济主体之间的关系（周业安、赵晓男，2002）。Qian和Weingast（1996）指出，分权改革创造了一个来自地方和基层的改革支持机制，并使得地方政府对中央政府可以形成经济上的制约，从而保证了有效率改革得以不断往前推进而不致逆转。Maskin,Qian和Xu（2000）认为，中国1979年以前建立的M型层级行政管理结构，使得中央政府可以利用指标竞争，对地方政府官员形成强有力的激励机制，从而对中国经济改革绩效产生有益的影响。白重恩等（2004）则发现，1978年以来的中国经济改革采取了财政分税制度，这使得地方政府存在保护税收基础的强烈动机，采取措施保护当地企业免受跨地区竞争的威胁；除了财政收入，出于对政权基础和私人利益的考虑，地方政府也有保护地区内国有企业的动机。Qian和Roland（1998）认为，中国改革开放以来的分权造成地方政府之间的竞争，要素流动性增加给投资项目和企业的预算软约束施加了一个机会成本限制；同时，货币的中央集权和财政分权一起硬化了预算约束。分权改革的后果是，一方面地方政府更有动力发展本地企业和地方经济，另一方面，却由于分权改革本身创造了中央政府与地方政府在所有权与控制权上的分离，这种分离可能导致代理问题。分权改革增加了地方（包括企业）在企业经营中的剩余索取权和剩余控制权，因此，地方政府在本地区的企业里比过去有更多的利益；就业、经济发展、社会稳定、财政盈余、国有商业银行贷款导向、个人晋升、寻租机会等等，都会激发地方政府对本地区企业保持影响力的渴望（陈冬华，2003）。因而，尽管国有企业经营者的行政级别制度已经逐步取消，但企业高管人员的任命权仍完全由政府控制，地方政府和中央政府分别拥有地方和中央国有企业高管人员的任命权（刘小玄，2001），对经理人市场管制既反映了地方政府保留对地方国有企业控制权的需要，在客观上也利于政府对国有企业施加影响使其更好的服务于政府的施政目标。然而，过多的政府干预显然不利于本地国有企业和地方经济的发展，由于地方政府之间存在“政治锦标赛”（周黎安，2004），这亦使得地方政府又在一定程度上需要放松管制，给以当地国有企业更多自主权。张维迎和粟树和（1998）认为1990年代初的地方分权化改革导致了地区间竞争，而地区间竞争又反过来引发国有企业民营化。何梦笔（2001）指出，在一国之内存在巨大的空间差异时，全国统一的经济转型政策将引发各地政治经济的不同反应，进而促使各地逐渐形成不同的转型路径。高鹤（2004）指出，由于各地区要素禀赋、产业结构以及国有企业比重等转型起点的不同，面临同样的转型政策时，各地方政府所受到的激励不同，可能会表现出不同的行为方式。地方政府与当地国有企业利益交互影响、错综复杂，地方政府既可能由于地区经济发展的需要而具备更多动力推进市场化进程，给予地方国有企业更多的企业自主权和更少的管制，成为“帮助之手”；亦可能因为地区财政赤字、保护失业或缩小地区贫富差距等问题而要求辖区内国有企业更多的支持其施政目标，甚至加强管制，延缓本地区国有企业市场化进程，而成为“掠夺之手”。其结果是中国不同区域的经济转型路径呈现出明显的不同，3不同地区的资本积累方式，市场化进程也是互不相同（高鹤，2004）。至于如何给予地方国有企业和经理人员更多的自主权，Fan,Wong和Zhang（2005）研究表明，在中国，不同类型企业的金字塔结构层级因受不同的产权约束而有所不同，地方政府通过建立金字塔结构以更好的完成对国有企业经理人员的授权，同时又无需出售国有企业所有权；而非国有企业则主要通过建立金字塔结构以创建内部资本市场以缓解外部融资约束。这表明地方政府为可置信的完成对国有企业的经理人员的委托授权，会采取一定方式扩大企业自主权。在国有企业中建立更多的金字塔层级只是具体方式之一，而推进当地的市场化程度应可视为另一种具体方式。地方政府受制于不同的地方施政目标和施政条件约束，选择的转型路径，即在推动本地市场化程度方面力度就会有所不同，而市场化程度差异很可能恰恰反映了不同地方政府对国有企业管制能力大小或管制意愿强弱的差异。由于非国有企业基本上是在市场化的条件下成长起来的，他们更能按照市场经济的规律使用生产要素。在市场经济体制下，由于私有产权得到保护，股东可以按照企业价值昀大化的目标支付给经理人员薪酬，因而其高管薪酬通常反映了其市场价值；然而，国有企业却面临着全然不同的目标函数，从产权角度而言，地方政府天然地具有对国有企业进行管制意愿。这是由于国有企业与非国有企业的因产权问题而导致的激励机制和目标函数不同。周其仁（2000）认为,国有企业的产权即使在法律上明确为全民所有,但在事实上很多权利处于“公共领域”,被攫取者所占有。而雎国余和蓝一（2004）则认为，政府的目标是多方面的,如:为社会提供产品和服务、以昀快的速度积累资本、建立以重工业为基础的工业体系、实现充分就业、为劳动者提供医疗保障、意外事故保险等等。同时,由于政府没有其他的手段可以完成这些目标,所以这些目标都被赋予了国有企业,因此我国的国有企业具有多重的非利润目标。在市场化进程中，国有企业仍然或多或少地保留多重的非利润目标，政府在对于对待地方国有企业施加的制度约束便不仅具有了所有者的特点，亦具备社会事务管理者的特点，国有企业便面临和非国有企业不同的产权约束。这体现在地方政府对国有企业经理人员的管制上，一方面是对经理人市场的管制，另一方面则是对经理人员薪酬的管制。国有企业的经理人所面临的薪酬管制既然源于企业目标多元化下的行政干预，作为企业目标多元化的产物及映射——管制的薪酬本身亦应折射出多元化的社会目标，薪酬管制本身就会和地方政府面临的施政约束条件存在某种必然的联系，这些约束条件包括地方贫富差距、地区失业率及地区财政赤字等。这样，薪酬管制程度不过是地方政府在特定施政条件和多元化社会目标条件下，加强或减弱其对地方国有企业行政干预的一种反映。管制的薪酬本身并不仅仅反映政府作为国有股东所追求的企业价值昀大化目标，且可能更多的折射出政府的社会目标（如社会公平、充分就业、财政赤字等）。基于公有产权的国有企业可以是目标多元化的，但是薪酬契约的另一方——经理人的私有产权却难于要求其以社会多元化目标为出发点。代理理论文献认为，给定薪酬契约所包含的各种激励，管理层将按照昀大化其自身利益的方式行事（Baiman，1990）。当管制的薪酬反应的是地方政府行政干预程度和多元化社会目标时，基于业绩的薪酬安排也就无法有效实施，在受到管制的国有企业薪酬安排以外，就会替代性地形成多元的、不直接以货币为依归的报酬体系。在这些替代性的报酬体系中，既包括了政治晋升这样的以行政激励为归依的方式，也包括了在职消费这种以经济激励为归依自发的激励方式。尽管上述激励方式能使得多4数国有企业经营者达到激励相容，但仍可能存在少数国有企业经营者无法满足激励相容约束，从而引发一系列严重的道德风险问题，高管腐败只是其中一种极端表现形式。经济学表明，当存在租值耗散的可能时，租值的所有者有减少租值耗散的动机，均衡的结果必然在租值耗散昀小时达到。2而当经理人的价值实现受制于不合理的管制，其减少租值耗散甚至无法仅仅依赖于国有企业现有的替代性的报酬体系时，经理人私有产权的收益权无法受到合法保障，则更可能倾向于采用灰色或非法的手段，高管腐败行为也就在所难免。但是，目前对于高管腐败，或停留于道义上的谴责，或止步于加强法律监管等制度建议；张仁德、韩晶(2003和彭贤则等（2004)虽然涉足了委托代理因素和薪酬因素对于国有企业高管腐败的影响，但却仅限于企业机制层面的探讨。不可否认，法律监管和公司治理机制的完善确是抑制腐败的重要方面，但是当高管腐败甚至成为一种群体行为时，却有必要进一步探讨其高管腐败的深层原因——是否存在制度性诱发因素？当薪酬管制实现了基于政府干预的多元化社会目标时，却未必实现对经理人的“社会公正”，在法律上不合理的高管腐败，在经济学上却可能仅仅是出于规避薪酬管制行为一种自发反应。而既然国有企业既定的产权约束并不以企业价值为唯一终极目标，而政府干预下薪酬管制的制度安排必然也无法媲美于市场化条件下非国有企业的薪酬激励效率，进一步，当国有企业薪酬管制诱发了经理人员的替代性在职消费甚至高管腐败时，这些替代性的激励或自我激励方式在边际激励效率上却可能无法媲美于市场化的薪酬激励，国有企业效率因而受损。本文结构安排如下：第二部分我们探讨薪酬管制的存在证据；第三部分研究薪酬管制的决定因素；第四部分研究薪酬管制与高管腐败；第五部分研究薪酬管制是否影响了企业绩效。三、文献回顾与研究问题关于政府管制的重要理论包括“公众利益理论”与“利益集团理论”。早期的管制经济学中，假定政府进入管制的原因是为了解决市场失效问题，而一旦管制建立后则假定管制主体将努力减少或消除因市场失效导致的无效率（Peltsman，1989），这构成早期管制经济学的主导观点，可称之为“公众利益理论”。早期研究主要集中于成本与垄断的研究（如Taussig，1891，1913，1933；Locklin，1933等）、价格歧视与管制（比如Edgeworth，1912；Friedman，1979等）。但是，公众利益理论却受到了实证检验的挑战，如Averch和Johnson（1962）通过对其国内电话与电报行业的研究表明发现：（1）被管制公司选