房地产市场中的政府行为外部效应解析

城市管理121002-2031(2008)07-0079-07房地产市场中的政府行为外部效应解析田莉121988,,,,,。,,,,。,/0/0,,,。12;;12F29913312A12(1973)),,,,,。122007-11-16122008-02-051988年建立的土地有偿使用制度在筹集城市建设资金、改善投资环境和导控城市发展等方面发挥了积极的作用,对我国近20年来的城市发展产生了深远的影响。随着房地产业成为我国经济发展的主导产业,土地市场对促进我国宏观经济发展的重要性日益凸显。伴随着土地市场的几经沉浮,发现市场的每一次起伏,必定和中央政府的干预密不可分。与崇尚自由竞争的西方发达国家不同,我国的经济改革是一条/政府主导型0的发展道路,亦即政府在建立市场交易框架和促进经济发展中起着决定性作用。因此,研究政府行为对土地市场的影响,对我国未来土地市场的发展具有重要意义。目前对我国土地市场领域的政府干预进行的研究可谓汗牛充栋、不胜枚举。然而多数研究集中在实证层面,就某项政策或某种现象、问题展开论述,如土地出让、土地储备、土地市场秩序整顿和政府对土地一级市场的干预等,较少涉及对基本理论问题,如土地产权、土地的制度设计等的思考。事实上,在土地市场中存在的诸多现象,都是和土地产权的界定密切相关的。如土地使用条件的确定与更改、建设公共设施对土地市场的影响、房地产市场的税收征管等,都是对土地产权进行干预的形式。因此,本文试图借助新制度经济学派¹的理论分析框架,从土地产权的角度来探讨政府行为对土地市场的影响并剖析其政策启示。#79#总第156期城市问题2008年第7期城市管理一解析/土地产权0土地产权是指存在于土地之中排他性的完全权利,是土地所有权、使用权、租赁权和抵押权等多项权能组成的权利束[1]。土地的价值取决于交易中所包含的产权束。例如,如果一栋房屋的产权束中包含排斥在它附近建设煤气站、化工厂的权利,那么这栋房屋的价值就大于其它条件相同而未包含该权利的房屋。在计划经济体制下,城市土地的所有权、使用权及其它权利均属国家所有,土地不得流转、出让,导致土地使用的低效和土地资源的极大浪费。1988年的宪法修正案和之后的土地管理法等一系列法规条例,明确了土地的使用权可以出让、出租或抵押,为土地市场的建立提供了制度依据。新制度经济学人张五常将土地产权总结为以下三方面的内容[2]:一是土地的使用权,即在法律规范下自由使用土地资源的权利;二是土地的收益权,即在法律规范下收享土地资源所生利益的权利;三是土地的让渡权,即在法律规范下出售、转让土地资源的权利。张五常认为,如果具备了上述三项权利,即使土地所有制形式是公有的,仍可认为土地产权实现了市场化,可以实现对土地资源的有效配置。产权的主要功能是实现外部效应的内在化,因而成为人们投资的激励机制。著名经济学家巴泽尔认为产权具有两方面的内涵:/经济权利0和/法律权利0[3]。/法律权利0是由政府规定的土地使用者所享有的土地使用的权力,而/经济权利0是土地使用者支配土地资源的权力。法律权利与经济权利是两个紧密联系又相互区别的概念。一般来说,法律权利会增强经济权利,但如果法律权利对产权的定义不够完整和清晰,就会出现人们使用经济权利大于法律权利的现象,某些资源就会置于团体或个人的追逐之下,但这种追逐的成本会高于法律权利清晰定义的成本,因而产权定义不清会带来社会资源的浪费与土地使用的低效。如乔顿和张五常关于/公共地的悲剧0的分析[4-5]。在没有进入控制的情况下,只要个人进入和使用的私人边际成本低于或等于所有各方从资源使用中获得的平均收益,他们就会过度进入,最终的结果是公共财产的低效使用甚至是无效使用。典型的例子如/城中村0现象,由于对位于城市建成区内的集体土地产权定义不清,造成/城中村0内地下土地交易猖獗、建设无序混乱和政府收益受损等一系列问题。二政府行为对房地产市场的外部效应土地产权是由政府通过一系列的法规政策进行界定的,然而政府的权力不是无限的。新制度经济学派的代表人物之一、经济史学家诺斯指出,历史经验表明,无约束的政府权力会导致对私人财产权的践踏和剥夺,从而降低人们投资的欲望,对经济的发展十分不利[6]。诺斯认为政府在经济发展中的角色是一把双刃剑,一方面它可以促进经济的发展,另一方面它是人为的经济衰退的根源。土地的价值很大程度上是由区位、土地使用条件及相邻土地的使用状况决定的。土地的增值或贬值一是受到外部环境的影响,二是由土地使用者的使用或投资引起。我们姑且不讨论由土地使用者自身引起的土地价值的变化,而将受到外部影响引起的土地增值称为/得益0,将受到外部影响引起的土地贬值称为/受损0。1.外部正效应:得益得益是外部正效应的表现,如由于道路交通条件的改善和公共空间的修建而引起的土地价值的攀升。/生地0经过开发变为/熟地0才具有使用价值。由于基础设施的投资较为庞大及其公共物品的特性,一般都由政府进行投资。政府在公共设施上的投资通常会导致地价的上扬,引发公共投资的外部正效应,但同时也会造成某些/免费乘车者0现象。2.外部负效应:受损政府行为并不必然引起外部正效应。在很多情况下,政府行为可能对土地使用者产生负面影响,导致土地价值的下跌,如土地使用条件发生变化,要求土地使用者降低开发强度,多提供公共设施或相邻地块开发带来的通风、采光等的负面影响,修建公共设施引起的噪声、污染和视觉影响等。通常,政府通过税收或补偿等手段来处理外部性问题,如对土地征收出让金、土地增值税、房屋交易契税和要求开发商建设一部分公共设施等来回收一部分政府投资的收益,对土地被征收的单位或个人进行补偿等,但目前我国尚未建立起对由于政府行为引起的土地价值下跌的补偿机制。#80#5城市问题62008年第7期房地产市场中的政府行为外部效应解析城市管理三明晰的土地产权的缺失及其对土地市场的影响公有制理论的研究认为以行政指令来配置资源比引入市场机制更节约/交易成本0。因为市场协调机制是建立在几乎各个生产要素所有者之间公开竞争、谈判、妥协和签约的基础上的,其构建成本相当高昂,许多经济落后国家难以在短时间内建立起这样的经济机制。然而,在市场交易框架初步确立之后,政府应逐步退出那些可由市场直接完成交易的领域,由/交易的参加者0变为/交易规则的制订者和执行者0,充当经济行为/第三方0的角色)))界定交易双方的产权,监督市场交易的公平与公正。我国的经济体制改革采用的是由地方政府主导推进经济发展的策略。和计划经济体制下/大政府、小社会0的状态相比,改革开放后我国政府的角色已经发生了很大的转变,退出了很多市场可以提供服务的领域,但政府对某些方面()的过度干预和在某些方面的缺失(),导致我国即使在引入土地的市场机制后,产权定义仍不够清晰,很多外部效应不能内部化,影响了土地市场的良性发展。具体影响体现在以下三方面。1.政府财政能力的削弱从理论上讲,由公共设施投资引起的土地增值部分,应归政府和公众所有,用于提高财政收入,支持基础设施和社会设施的投资及城市的经济发展。如政府修建地铁或公共空间,会引起沿线土地和物业价值的上涨。为了回收政府投资的收益,一些国家采用征收定期物业税的形式,如美国、英国等;一些国家采取土地储备的形式,如新加坡、荷兰、瑞典等,在公共设施修建之前预征沿线所有的土地,以保证地价上涨的收益归政府所有。但我国目前的土地管理尚缺乏相应的机制来回收由公共设施()投资引起的地价和房价的上涨,导致政府投资引起的收益大多落入开发商或既有业主的腰包。典型的例子包括后文即将提到的由地铁建设引起的地价上涨而政府却没有直接收益;/城中村0实例)))政府投资修建了大量的市政和配套设施,但由于/城中村0的土地产权属集体所有,使地价上涨的收益全部归于集体和农民。随着我国城市化进程的推进,政府面临的建设基础设施的财政压力越来越大,缺乏对自身投资引起的土地增值的回收机制,一方面会削弱政府的财政能力,另一方面会滋生土地投机等现象。2.影响土地市场的公平与长远发展一方面,政府缺乏回收由于自身投资和经济发展引起的土地增值;另一方面,对政府行为引起的外部负效应,却缺乏相应的补偿机制,使得以/公众利益0为旗号的政府行为以某些团体或个人的利益损失为代价,带来土地市场的不公平性和不确定性。如某些城市在城市土地出让后,常以这样或那样的理由要求土地使用者改变使用条件,对给土地使用者造成的影响缺乏充分考虑。如某市要求某街区的整体开发强度全部下调30%,理由是该区的基础设施容量不足。理由可谓冠冕堂皇,然而政府却不对当初的错误决策承担责任,在土地使用者按照原有条件交纳土地出让金后又动辄改变使用条件而不作任何补偿,实际上是对土地使用者产权的侵犯,长此以往可能造成投资者失去信心。另一类常见的案例是修建基础设施带来的外部负效应,如广州市丽江花园事件º。可以肯定地说,丽江花园现象在城市建设进程中比比皆是,不过闹上法庭的为数不多。最大的争议在于,政府是否可以为了相对多数人的利益而牺牲相对少数业主的利益?当公共产品和私人产品发生利益冲突的时候,是否应该和如何对受损的业主进行补偿?丽江花园的/修路风波0,充分暴露出我国城市建设领域对/土地发展权0界定的缺失,这是对政府部门公信力的考验,也直接影响着我国房地产市场的健康发展。随着我国城市发展速度的推进和公民私有财产权保护意识的提高,土地使用者/发展权0和政府的/规划权0的矛盾将越来越突出。如何对经济发展和保护土地使用者利益作出平衡,是我国未来城市发展必须关注的问题。3./寻租现象0的滋生缺乏对外部效应的内部化机制和对土地/发展权0界定的模糊性,扭曲了新兴土地市场的竞争,反过来也阻碍着与市场经济相应的多元化理论观念的更新。政府官员与利益集团之间以地寻租的现象突出,某些政府官员更以牺牲公众利益为代价来获取个人收益。如政府对规划使用条件和基础设施配套要求等决定土地价值的关键性条件具有很大的自由裁量权,衍生大量的滋生腐败的空间。有/实力0的房地产商常会通过特殊的途径,打通主管部门的关系,以/做城市标志性建筑、政府重点工程或其它多种理由0调高容积率或降低公共配套设施要求,使#81#5城市问题62008年第7期房地产市场中的政府行为外部效应解析城市管理利润成倍增长,然而开发强度提高带来的基础设施负荷的增加,却不得不由政府和公众承担。根据国土资源部和国家监察局的报道,目前在土地领域的腐败呈现高发态势。1999年至2002年,全国立案查处土地违法案件达54.9万件,涉及土地面积1212万公顷,对土地违法责任人给予行政或党纪处分的3433人,刑事处罚的363人。土地领域的腐败现象,严重扭曲了我国土地市场的秩序,影响着土地市场的良性和长远发展。四案例分析:政府行为对房地产市场影响的评价1.样本选择政府行为对土地价值的影响可以通过多种方式,如改变规划使用条件,或建设公共设施和市政设施等。本文选择广州市内环路和地铁二号线的建设对土地价值的影响这两个典型案例,用以评价政府行为对土地使用者/得益0和/受损0两方面的影响。选择这两个项目作为案例的主要原因是:地铁二号线和内环路的建设投资巨大,对房地产市场影响深远,因此从评价的角度较易进行。但必须说明的一点是,本文对这两个项目的评价,并非综合评价,而仅从基础设施建设对房价变化的影响角度进行分析。广州市地铁二号线的建设始于2002年,全长23公里,设20个地铁站,总投资约为95亿元人民币。地铁二号线首段长18.28公里,设16个地铁站,于2003年6月开始运营。根据广州多家房地产中介公司的观察,地铁二号线通车后邻近地铁站房地产的价格,无论是一手房还是二手房,都有较大幅度的上涨(10%-15%),说明二号线的建设使沿线的居民和开发商受益。另一个例子是内环路的建设。内环路的建设主要是为了缓解老城区的交通拥挤,全长26.7公里,其中20.26公里是高架路。整个工程耗资77亿元,于2000年1月完工。内环路的建设从一定程度上改变了广州房地产价格的分布,有些地块由于交通可达性的改善升值了,但内环路一线的房地产价格由于内环路引起的噪声、污染()大幅度下跌。换言