房地产市场宏观调控双重目标的矛盾和协调

上海易居房地产研究院2010年第10期总第147期房地产市场宏观调控双重目标的矛盾和协调主编：李战军执行主编：朱光主办：房地产发展研究所印发日期：2010年4月21日电话：[phone]地址：上海市广延路383号文武大楼5楼邮编：200072Email：[e-mail]欢迎投稿承接研究作者介绍陈伯庚：华东师范大学东方房地产学院教授关键词房地产宏观调控双重目标目录一、房地产市场宏观调控双重目标背离之谜二、造成双重目标矛盾的原因探究三、协调宏观调控双重目标的对策建议1、正确处理房地产业与国民经济的关系，保持平衡协调发展。2、稳定政策，认真把握调控力度。3、控制需求，增加供给，实现商品房供求总量基本平衡。4、完善土地市场，充分发挥土地在宏观调控中的作用。5、改进价格形成机制，加强监管，重塑住房价格体系。房地产市场宏观调控双重目标的矛盾和协调陈伯庚自2005年开始加强对房地产市场宏观调控以来，已整整五个年头了。回顾总结其中的经验教训，一个关键问题是，调控房地产市场如何实现既要促进经济增长，又要确保房价基本稳定的双重目标。在现实生活中遇到的突出矛盾是，在强调压抑房价时，房地产业就萎缩低迷，影响其促进经济增长的作用，而在强调发挥其促进经济增长作用时，房地产业就繁荣，房价又必然快速上升，这五年似乎陷入了“一放就乱、一乱就收、一收又死”的恶性循环之中。本文试图探索解开这一矛盾的症结，寻求较好实现既促进经济增长，又保持房价稳定双重目标的最佳途径。一、房地产市场宏观调控双重目标背离之谜调控目标正确与否，是宏观调控能否取得良好成效的关键问题。2005年初我国加强对房地产市场宏观调控的动因主要是抑制房价过快上涨，当时中央有关文件提出调控目标是：实现商品房供给和需求基本平衡、商品住房结构基本合理和住房价格基本稳定，其立足点则是稳定房价。采取的政策措施主要是适度从紧的货币政策和财政政策，包括收紧住房抵押贷款，提高首期付款成数、实施差别化利率，抑制投资投机性购房，对个人住房转让不满5年的要交纳20%交易税等等，从而控制住房市场需求，抑制房价上涨。实施的结果是，2005、2006两年的商品住房销售量大幅下降，房价虽有所回落，但导致房地产市场处于低迷状态。面对这种状况，2007年政策上作了调整，暂时被压抑的商品房市场需求开始反弹，房地产市场走向繁荣，房价也随之上升。2008年为抑制房价上涨，又一次采取了紧缩政策，房地产市场也又一次转向低迷。直到2009年，为抵御国际金融危机的影响，保增长、调结构、扩内需、惠民生，我国政府采取了积极的财政政策和适度宽松的货币政策，为发挥房地产支柱产业在促进经济增长中的作用，宏观调控转向，信贷政策和税收政策采取了种种优惠政策，促使房地产市场又一次走向繁荣，对扩内需、保增长发挥了至关重要的作用，但也拉动房价异常过快上涨。2009年房地产市场的发展状况，鲜明的印证了两大调控目标之间背离的现实。据最近发布的《中华人民共和国2009年国民经济和社会发展统计公报》数据，全国房地产开发投资36232亿元，比上年增长16.1%，商品房销售面积达93713万平方米，增长42.1%，而房屋竣工面积只有70219万平方米，仅增长5.5%，购置土地面积反而下降18.9%。这种供不应求的形势，拉动房价暴涨。许多专家指出，今年2月25日发布的2009年中国商品住宅价格上涨1.9%的数据是不准确的。据对比分析，2009年商品房销售额增长75.5%，达到4.4万亿元，而对比销售面积仅增长42.1%，从二者的差距可以看出去年房价大概上涨了24%。北京、上海、深圳、广州等一些大城市，涨幅更是惊人。据上海政府部门统计，2009年新建商品住房价格上涨9.2%，而一般居民感受远不止此，据有关资料显示，2008年12月商品住房每平方米平均售价为1.2万元，而2009年12月已上升到每平方米2万元以上，涨幅高达60%。由此可以说，2009年的房价上涨，是需求刺激过度，房地产市场过热的结果，也是保经济增长的副产品。从上述宏观调控历程的回顾来看，近几年我国的房地产市场陷入了“调控——观望——反弹”W形冷热循环的怪圈，而且这种怪圈每经历一次循环往复，房价都会攀升到一个新的高点，这种“且调且涨、越调越涨”的现象，似乎反映出房地产业促经济增长和房价稳定是个悖论，二者只能实现一个目标，非此即彼，很难同时实现两大目标。为此值得我们认真加以研究，解开这个谜团。二、造成双重目标矛盾的原因探究从理论上分析，房地产业促进经济增长的目的，是为了提高人民的生活水平，而房价的稳定合理，使居民买得起房，有利于改善居住条件，二者的目的是一致的，不存在根本矛盾。而在现实生活中为什么会出现相悖的矛盾呢？究其原因，主要是下述因素造成的。首先，最根本的是政府特别是地方政府，过于倚重房地产业对GDP的拉动作用，社会资源过度向房地产业倾斜，导致房地产市场阶段性过热，促使房价持续上升。无可否认，房地产业是重要的支柱产业，它以其产业链长、关联因素强的特点，牵动国民经济的方方面面，对经济增长产生重大影响。但是房地产业的发展也必须有一个度，必然要受到整个宏观经济的制约，同其它产业发展相协调。而房地产业过热，孤军突出，侵占其它产业的资源，从中长期来看，不仅不利于整个国民经济持续稳定协调发展，而且必然拉动房价畸形上涨。我国的房地产业经常出现过热状态是同现存的体制密切相关的。由于中央政府长期以来以GDP作为标准考核地方政府，使房地产业的发展状况与地方政府的实际利益深度相关。土地是国家的，政府对地价应有控制权，“地王”难禁、地价难压，皆因土地出让金向来是地方政府的重要财源即所谓“土地财政”，诱使地方官员有了让土地尽可能卖出高价的动机。大银行都是国有的，信贷手段也掌握在政府手中，而银行出于业绩和收入考虑，在没有额度的控制下，对房地产业大量放贷，人为扩大市场需求，拉升房价，推动房地产业过度发展。再者，房地产行业中的骨干企业主要是国家控股的大中型股份制企业，正是这些实力强大的企业在不断制造“地王”，抬高房价，获取暴利。以上事实说明，政府过于倚重房地产业，导致房地产市场过热，房价上涨过快，是造成宏观调控中促经济增长和保房价稳定双重目标难以同时实现的症结所在。其次是对投资投机性购房需求调控不力，且经常摇摆不定。客观地说，投资投机性购房是市场经济的必然产物，也是商品住房资产特性和投资品功能的必然体现，投资投机性购房存在对于搞活房市、发展住房租赁市场有一定积极作用，应当允许存在，不能明令禁止。但同时也应清醒地看到，投资投机性购房需求是一种虚拟需求，在住房供给刚性的前提下，这种需求过于膨胀，必然加剧住房供不应求态势，人为拉高住房价格，而房价上涨更加刺激投机性购房参与，形成恶性循环，迫使房价飞涨。自2005年开始加强对房地产市场宏观调控以来，由于政府有关部门对投资投机性购房缺乏一个科学的认识，表现在政策上常常左右摇摆。当房地产市场过热、房价上涨过快时，信贷政策和税收政策过严，调控力度过大，致使投资性投机性购房立即退出，房市陷入低迷。此时，政府又怕影响经济增长目标实现，随即又放松信贷和税收政策，刺激投资投机性购房需求，由此又进入新一轮的房市过热和房价飞涨。可以说，这五年中的房地产市场宏观调控，就是在这种循环往复中运行的。一般来说，自住性需求是基本稳定的，而投资投机性需求则具有很大的伸缩性，它与房价互为推动，即投资投机性需求增加，带动房价上升，而房价提高又会反过来刺激投资投机性需求增加，房地产泡沫经济很大程度上就是投机性购房需求引起的。所以，对投资投机性购房需求必须有一个科学的稳定的政策，在总体上加以遏制，切忌忽左忽右、忽严忽松，摇摆不定。再次是城市化加速的压力与可承受力不足的制约。改革开放以来，在现代化建设的推动下，我国城镇化进程大大加速，1990年全国城镇化率为26.23%，到2009年已提高到46%，增加了20个百分点，这20年中平均每年上升1个百分点，也就是说每年有1300万人转移到城市，目前进城务工的农民工已达2.5亿人。据预测，今后20年迁往城市人口可能多达4亿。大量人口进城，一方面为城市经济的发展提供了充足的劳动力，增强了活力；另一方面也给城市增加了诸如道路、交通、文化教育等基础设施、生活资料保障特别是住房建设等方面的巨大压力。这种压力既成为推动城市房地产业发展持久动力，又成为需求拉动型住房价格上涨的动因。以上海为例，目前全市总人口已达2000万人，其中外来人口600多万，约占30%，居民的住房问题原本就很紧张，住房建设所需土地越来越稀缺，多年来地价节节上升，房价也自然跟着涨。可以说，房地产市场过热与房价上涨过快同时并存，客观地看，是城市化加速的压力与城市可承受力不足的必然反映。以上分析说明，房地产市场宏观调控中双重目标出现的矛盾，决不是偶然的，只有解决好上述三个问题，才能促使双重目标同时实现。三、协调宏观调控双重目标的对策建议如何协调好房地产市场宏观调控中双重目标的关系，使之既能保持房市繁荣，促进经济增长，又能合理房价，实现基本稳定，是宏观调控成败的关键。为此，笔者在分析其产生矛盾根源的基础上，有针对性地提出以下建议。1、正确处理房地产业与国民经济的关系，保持平衡协调发展。从理论上分析，房地产业与国民经济之间存在着既互相制约，又互相促进的关系。一方面，房地产业作为重要的支柱产业，以其产业链长、关联度强的特点，可以带动其他产业和整个国民经济的增长；另一方面，房地产业作为国民经济的一部分，又必然要受到整个宏观经济态势和产业结构的制约，其增长速度只能被限制在一定幅度内。正确处理二者关系，必须避免阶段性过热状态，使房地产业平衡协调发展。2005至2009年的深刻教训是，五年中房地产市场极不稳定，2005、2006两年房市低迷，2007年房市繁荣过热，房价猛涨；2008年房市又陷入低迷，2009年又一次过热，房价再度大幅上涨。从以上事实中可以看到，房地产市场阶段性过热是房价上涨的主要原因，因此，努力保持房地产市场平衡协调发展，是促使调控双重目标同时实现的市场基础。所谓平稳发展，就是指房地产开发投资和商品房销售量亦即供给和需求保持基本均衡前提下的增长，是力求避免大起大落的增长；所谓协调发展，是指房地产业与其它相关产业按比例的共同发展，产业结构合理条件下的发展，还应包括房地产业内部各类商品房结构合理、商品住房与保障性住房结构合理等等，从而可以随经济增长的同时，保持房价的基本稳定。2、稳定政策，认真把握调控力度。在宏观调控的方向和目标确定以后，准确把握调控力度就成为关键中的关键。所谓调控力度是指调控的强度，即对调控对象作用力的大小。调控力度的把握要以房地产市场的现实状况和整个宏观经济态势为依据。例如，当房地产市场过热，商品房严重供不应求，房价暴涨时，应采取从紧的货币政策和税收政策，而当房地产市场低迷，出现大量空置房，房价暴跌时，则应采取宽松的货币政策和税收政策。不仅如此，实际操作中，还要考虑到调控政策手段同时运用产生的合力。例如收紧房地产信贷政策与增加房地产税收政策，同时使用，会产生远大于单纯的信贷政策或税收政策的作用力。前几年调控中存在的主要问题是政策的稳定性不足，一会儿过紧，一会儿过松，造成房市波动过大。其中特别是对于投资投机性购房和自住性购房要有一个比较稳定的区别对待的政策。例如，稳定实施差别化信贷政策，对自住性购房贷款首付款可降至20%，给予优惠利率；而对投资性购房贷款首付款增加到40%，执行市场利率。再如，稳定实施差别化税收政策，对于个人首次购买自住性普通商品住房，给予契税等减收的税收优惠，而对投资性购房则要严格税收，并实施物业税加以抑制。这些政策一旦定下来不要轻易变动，以避免市场波动。3、控制需求，增加供给，实现商品房供求总量基本平衡。人多地少是中国的基本国情，加上目前又处于城市化加速的过程之中，住房需求量很大，而住房供给在相当长一段时期内难以充分满足需求，因此，为要平衡市场，适当控制住房需求是十分必要的。包括两方面：一是控制自住性需求，提倡租买并举的住房消费方式，不要鼓励人人户户买