公共部门裁员--中国的经验与教训

公共部门裁员--中国的经验与教训董晓媛加拿大温尼伯格大学主要内容公共部门裁员的简单回顾政府对劳动调整的干预•主要参与者的作用•主要措施国有企业劳动调整的影响•对工人福利的影响•经济与财政效果结束语：成就与教训公共部门裁员的简单回顾八十年代末，日益增多的冗员困扰着中国的国有企业主要原因：•僵化的劳动制度•沉重的社会负担•来自非国有部门激烈的竞争•低效益的管理机制1993以来,公共部门产权与劳动重组--产权改革：“建立现代企业制度”与“抓大放小”--劳动制度改革：“减员增效，国有企业三年解困”--公共部门大规模裁员•从1996到2001，国有及集体职工减少5300万•2700万正规就业岗位消失了•乡镇企业就业增长出现逆转政府对劳动调整的干预主要参与者的作用•中央政府领导劳动调整政策的制定•地方政府与企业落实并为各项社会保障措施提供资金保证•国有企业固定职工是社会保护援助的重点对象•基本策略：尽可能减少就业岗位的损失，使剩余职工自愿逐步地从企业分离主要政策措施企业负责的剩余劳动分流•主要优点：--对职工震动最小--有利于减少改制对原国有企业提供的公共服务的负面影响--有利于降低个人找工作的成本•主要缺点：--对劳动重组效率最低--增加国有职工对企业的依赖性提前退休•主要优点：--鼓励自愿分离•主要缺点:--降低成本的效果小--增加企业与社会养老保险的负担--有经验老职工提前退休对企业生产力有负作用解聘劳动补偿•主要优点:--比提前退休成本低的多--鼓励职工脱离企业有利于劳动力市场的发展•主要缺点:--补偿与职工实际损失不挂钩，易造成逆向选择--企业间补偿差距过大造成攀比与不满--一次性支付对企业负担很重有中国特色的解雇：下岗--下岗是中国国有企业裁员的主要方法--从国际经验来看，下岗也是中国的首创•主要优点:--解雇职工是劳动重组的最有效方式--职工从企业逐步分离有利于减少社会震荡•主要缺点:--对减轻企业负担作用有限--不利于劳动力在企业间流动下岗的规模与构成--从1993到2001，4300万城市职工下岗，其中国有企业占79%，集体企业占19%--下岗主要发生在地方政府所有的小企业及亏损与破产的企业--从部门看，下岗多集中于服务，矿山，及纺织军工等制造业--从地区看，下岗多集中于东北与西北的老工业基地再就业工程主要内容下岗职工生活保障--再就业中心为下岗职工提供最长不超过三年的基本生活费--离开再就业中心仍然找不到工作的下岗职工可领取最长不超过两年的失业保险--仍然找不到工作失业人员可领取最低生活保障--再就业中心是过渡性安排，计划在2002年12月底结束运作与社会保障体系并轨劳动再就业服务--对下岗职工提供就业质询，信息，及再就业培训--提供工资补贴及税收优惠鼓励雇主雇用下岗职工--通过优惠注册，免税，及提供小额贷款等方式鼓励下岗职工从事个体经营--出台了一系列新政策鼓励私营企业及服务业的发展，深化社会保障制度改革再就业工程的执行情况下岗职工生活保障政策--再就业中心有效地为大约500～600万(60%～65%)下岗职工提供基本生活费并代缴社会保险--但是，下岗生活补贴政策在发达地区落实的比较好，在下岗重灾区，特别是东北三省，落实的不好--绝大部分集体及其它非国有企业下岗职工没有得到下岗生活补贴--虽然下岗生活补贴政策没能有效地保护弱势群体，政策本身保护过度。具体表现在，保护周期过长，保护项目重迭--在2002年，大约500万下岗职工仍然没有与原企业脱离劳动关系。在经济不发达地区，再就业中心不能按计划关闭劳动再就业政策再就业工程没能实现使每年再就业下岗职工人数大于新下岗职工人数的预期目标•主要原因：--下岗职工在性别，年令，教育，技术等方面与市场需求结构性失调--再就业培训与服务项目效果不显著。这些项目经常是注重完成上级下达的数量指标而不是满足市场需要--在鼓励再就业经济政策方面，出台政策多，检查落实少，资金不到位，没有防范钻政策空子的机制--经济增长新增加的工作岗位远远低于城市劳动力供给的增长国有企业劳动调整的影响对工人福利的影响•收入，消费与福利--下岗职工的收入减少了大约31%～55%(Appletonetal,2002)--下岗职工家庭人均收入降低大约30%～44.5%人均消费降低24%～36%（蔡方，2002）--根据1999年调查，在北京，长春，武汉，厦门，下岗职工家庭人均收入低于该城市的最低生活保障线（蔡方，2002）--离岗职工的社会生活补贴随职工年令递增，下岗对30～45这个年令段的职工影响最大(Giles,Park,Cai,2003)--大部份下岗职工失去了医疗保险等福利(Giles,Park,Cai,2003)•再就业BetchermanandBlunch(2003):2000年武汉沈阳市下岗职工调查--样本中35%下岗职工退出劳动力市场，28%没退出的职工处于失业状态--退出劳动力市场的职工多是找工作困难比较大的大令，身体不好的，妇女，及非管理阶层的职工--三分之一的再就业职工从事非正式个体经营，这部分职工多数是失业时间较长，家庭负担较重比如结了婚及孩子多的，进入正式劳动力市场有困难的教育程度低及原一线生产工人经济与财政效果国有企业劳动重组提高资源配置效益--再就业的下岗职工的劳动生产率及工资有很大提高--从1996到2001，在岗国有企业职工的劳动生产率从22108元提高到54772元，增长148%--但是，很大一部分下岗职工退出劳动力市场或处于失业状态--国有企业劳动重组导致一些老工业基地经济衰退国有企业劳动重组对于减轻政府财政负担的效果不大短期内甚至可能是负效益--国有企业盈利状况有所改善--但是，国有企业裁员把大约85%的下岗职工的工资福利成本从企业转到了各级政府--国家的长期职工养老保险负担加重，对改善社会保障制度，劳动培训及鼓励再就业等方面的公共开支大大增加结束语：成就与教训从以下几方面看，中国国有企业劳动重组是成功的--大规模裁员没有造成大的社会动荡--虽然城市失业贫困率上升很大，根据在几个主要城市职工调查，大部分职工甚至大部分离岗职工的家庭生活水平没有下降--国有企业职工基本接受了“大锅饭”“铁饭碗”时代已经一去不复返的现实--企业裁员产生好的经济效果,并为建立统一的城市劳动力市场铺平了道路中国国有企业劳动重组也留下一些教训--社会援助政策有增加分配不平等的倾向，没能有效地保护弱势群体--下岗政策试点搞在上海而不是在裁员最多的地区，忽视了下岗政策在不发达地区的可行性--社会援助政策忽略了对鼓励再就业及企业与政府财政负担的负面影响--劳动培训及其它再就业服务应更有针对性，更注重市场需要，更注重质量及效果--最大的教训是，在市场竞争的环境下，国有企业不再是实现增加就业这一政治目标的有效手段