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公職人員之利益衝突迴避制度管高岳撰法的基本觀念•法之本字為「灋」，音「治」。許慎‧說文解字：「灋，刑也，平之如水，從水；廌所以觸不直者去之，從廌去。」刑從「井」從「刀」，蓋水可謂係最重要的生活物質，除非臨江河而居，否則必須鑿井，為免井遭破壞，乃命人持刀看守，故「刑」具有維持秩序之義。「廌」為古代神獸，獨角，能辯善惡，以角觸不直者去之。故法的基本目的，乃在追求「公平」與「正義」。壹、前言•所謂「迴避」，是指因為避嫌而不參與其事。有關公職人員的迴避制度，除了利益衝突迴避制度外，尚有基於排除偏見不公、確保公平公正而設的，例如刑事訴訟法第十七條規定，推事（即「法官」）為被害人或曾執行檢察官或司法警察官之職務者，於該管案件應自行迴避，不得執行職務，此為有關「法院職員迴避」的規定，它的目的主要是在建立可為民眾信賴的「公平法院」，與單純的利益衝突迴避有別。公職人員在執行職務的時候，凡是涉及其本人或一定親屬關係者的利益有關的事件，為了避免因為參與其事，以致其相關作為或不作為的公正性，引發民眾的質疑或不信任，而忌避不參與其事，稱為「利益衝突迴避」。壹、前言•「公職人員利益衝突迴避法」雖已於民國八十九年七月十二日經總統(89)華總一義字第8900170290號令公布施行，惟目前我國有關公職人員利益衝突迴避制度的規定，散見於各種法律、法規命令及行政規則（參照下兩頁說明）中，且因其業務性質不同，迴避之目的、範圍與違反之法律效果亦各有不同，易發生與本法競合時如何適用之疑義。因此公職人員利益衝突迴避法第一條第二項特別規定:「公職人員利益衝突之迴避，除其他法律另有嚴格規定者外，適用本法之規定」，即表彰本法相較於其他另有嚴格規定的法律而言為普通法之性質，應優先適用其他有嚴格規定的法律。壹、前言•依中央法規標準法第四條規定，所謂「法律」係指經立法院（三讀）通過，總統公布者。法律的分類中，有所謂「普通法」與「特別法」，凡是規範一般的人、事、時、地者為「普通法」；規範特別的人、事、時、地者為「特別法」；「特別法」優先於「普通法」。如刑法與貪污治罪條例，刑法係規定一般的犯罪，故為「普通法」；貪污治罪條例僅以貪污為規範對象，故為「特別法」。又以刑法與陸海空軍刑法，刑法係以一般國民為規範對象，而陸海空軍刑法則僅以軍人為規範對象，故刑法為「普通法」，陸海空軍刑法為「特別法」。壹、前言•依行政程序法第一百五十條第一項規定，所謂「法規命令」，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。例如行政院所訂頒的「獎勵檢舉貪污瀆職辦法」，係依貪污治罪條例第十八條第一項規定所訂定，規範有關人民檢舉貪污瀆職的獎勵事宜。壹、前言•依行政程序法第一百五十九條規定，所謂「行政規則」，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。（第一項）行政規則包括下列各款之規定︰一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。（第二項）貳、有關公職人員利益衝突迴避之主要法律規定•以下分別介紹有關公職人員利益衝突迴避比較重要的法律規定：•一、公務員服務法•公務員服務法第十七條規定，公務員執行職務時遇有涉及本身或其家族之利害事件，應行迴避。本法係民國二十八年所制定，所謂「家族」之範圍如何，今昔有別，且該法並無明確規定，故在實務運用上易生爭議，亟待修法解決。本法所稱「公務員」，依第二十四條規定，本法於受有俸給之文武職公務員，及其他公營事業機關服務人員，均適用之。至公立學校聘任之教師不屬於公務員服務法第二十四條所稱之公務員。惟兼任學校行政職務之教師，就其兼任之行政職務，則有公務員服務法之適用。（司法院大法官釋字第三０八號解釋參照）一、公務員服務法•至於公務人員任用法所指之公務人員，與公務員服務法所指之公務員，其範圍則非一致。前者於技術人員、教育人員、公營事業人員、派用聘用人員、雇員及政務官皆不適用，而後者則凡受有俸給之公務員均適用之，自不能以聘用人員不適用公務人員任用法，而即謂其亦應不適用公務員服務法。總統府資政為總統府組織法第二條（現行法為第十五條）明定之職位，奉總統聘任，按月支領薪給及實物配給（現行規定亦有無給職資政），一切待遇，初與一般公務員俸給無異，自應認為亦屬公務員之一種，有公務員服務法之適用。（行政法院五十年度判字第七十三號判例參照）一、公務員服務法•公務員服務法第十四條之一規定，公務員於其離職後三年內，不得擔任與其離職前五年內之職務直接相關之營利事業董事、監察人、經理、執行業務之股東或顧問。此即所謂「旋轉門條款」，乃公務員離職後再任職之迴避限制。按所謂與「職務直接相關」者，指：•(一)離職前服務機關為各該營利事業之目的事業主管機關，且其職務對各該營利事業具有監督或管理之權責人員，亦即各該營利事業之目的事業主管機關內各級直接承辦相關業務單位之承辦人員、副主管及主管，暨該機關之幕僚長、副首長及首長，各級地方政府亦同；（接下頁）一、公務員服務法(二)離職前服務機關與營利事業有營建（承辦本機關或所屬機關之工程）或採購業務關係（包括研訂規格、提出用料申請及實際採買）之承辦人員及其各級主管人員。（所稱各級主管人員係指各級直接承辦相關業務單位之副主管及主管，暨該機關幕僚長、副首長及首長）（銓敘部(85)台中法二字第一三三二四八三號函及台灣台北地方法院八十八年度訴字第一六九八號刑事判決參照）貳、有關公職人員利益衝突迴避之主要法律規定•二、公務人員任用法公務人員任用法第二十六條規定：「各機關長官對於配偶及三親等以內血親、姻親，不得在本機關任用，或任用為直接隸屬機關之長官。對於本機關各級主管長官之配偶及三親等以內血親、姻親，在其主管單位中應迴避任用。（第一項）應迴避人員，在各該長官接任以前任用者，不受前項之限制。（第二項）」二、公務人員任用法•因機關首長始具有機關內所有人員之任免權責，又單位主管實際負責單位內人員之管理事宜，為免其損及立場，影響和諧及業務推動，是以，上開規定第一項所稱「機關長官」及「各級主管長官」，分別係指「機關首長」及「各級單位主管」，第二項並就相關情形另作排除規定。（接下頁）二、公務人員任用法•本案所詢某稅務機關（按似為稅捐稽徵處）相關職務適用情形一節，以其機關首長為處長，該處長之配偶及三親等以內血親、姻親，在該處長就任後，自不得由他機關調任該處，且該處各級單位主管之配偶及三親等以內血親、姻親，在各該單位主管就任後，亦不得由他單位調任該單位。（接下頁）二、公務人員任用法•另查本（銓敘）部八十七年七月二十二日八七台甄一字第一六四四六一二號函略以，各機關聘用人員仍應適用公務人員任用法第二十六條有關迴避任用之規定。再查貴局同年八月六日八十七局力字第○一九八五○號函略以，約僱人員應比照聘用人員之規範，仍應適用公務人員任用法第二十六條有關迴避任用之規定。併請參考。（銓敘部九十一年十一月十三日部法二字第○九一二一九三九○七號函參照）二、公務人員任用法•公務人員任用法第二十六條第一項規定（中略），其立法意旨為避免機關長官徇私用人損及立場，影響機關業務之推動及和諧。另依考試及格人員分發辦法第三條規定：……訓練期滿成績及格，即以原實施實務訓練職缺分發任用。」準此，考試錄取人員之分發任用仍應依公務人員任用法第二十六條規定辦理。（銓敘部九十年十月十五日(90)管一字第072429號函參照）二、公務人員任用法•查公務人員任用法第二十六條（中略）之規定意旨，係在避免機關首長或單位主管因不當進用親屬，造成機關利益及業務運作之負面影響。茲依行政院限制所屬公務人員借調及兼職要點第二點第一項：「本要點所稱借調，指各機關因業務特殊需要，商借其他機關現職人員，以全部時間至本機關擔任特定之職務或工作…」之規定，借調人員係以全部時間在借調機關工作，自應受公務人員任用法規定限制。貳、有關公職人員利益衝突迴避之主要法律規定•三、教育人員任用條例教育人員任用條例第三十二條規定，各級學校校長不得任用其配偶或三親等以內血親、姻親為本校職員或命與其具有各該親屬關係之教師兼任行政職務。但接任校長前已在職者，屬於經管財物之職務，應調整其職務或工作，屬於有任期之職務，得續任至任期屆滿。（接下頁）三、教育人員任用條例•本條應屬公務員任用法第二十六條之特別規定，其所限制者乃任用為本校職員或兼任行政職務。至於學校教師之聘任程序，教育人員任用條例第二十六條有特別規定，原則上其決定權係歸屬於「教師評審委員會」，校長僅能依審查（評審）之結果聘任，自不在該條例第三十二條規定限制之列。又依該條例第二條規定，本條例所稱教育人員為公立各級學校校長、教師、職員、社會教育機構專業人員及學術研究機構研究人員。貳、有關公職人員利益衝突迴避之主要法律規定•四、公職人員財產申報法公職人員財產申報法第九條規定，公務員對其主管、監督之事務或非主管、監督之事務，有因職權、機會或身分而涉及本身、家族、財產受託人之利害情事時，應行迴避。本條規定之內容與財產申報無涉，故修正草案（立法院審議中）已予以刪除。貳、有關公職人員利益衝突迴避之主要法律規定•五、公務人員陞遷法公務人員陞遷法第十六條規定，各機關辦理陞遷業務人員，不得徇私舞弊，遺漏舛誤或洩漏秘密，其涉及本身、配偶及三親等以內血親、姻親之甄審案，應行迴避。貳、有關公職人員利益衝突迴避之主要法律規定•六、公務人員保障法公務人員保障法第七條規定：「審理保障事件之人員有下列各款情形之一者，應自行迴避：一、與提起保障事件之公務人員有配偶、前配偶、四親等內血親、三親等內姻親、家長、家屬或曾有此關係者。二、曾參與該保障事件之行政處分、管理措施、有關工作條件之處置或申訴程序者。三、現為或曾為該保障事件當事人之代理人、輔佐人者。四、於該保障事件，曾為證人、鑑定人者。五與該保障事件有法律上利害關係者。（第一項）（接下頁）六、公務人員保障法•前項迴避，於協助辦理保障事件人員準用之。（第二項）前二項人員明知應迴避而不迴避者，應依法移送懲戒。（第三項）有關機關副首長兼任保訓會之委員者，不受第一項第二款迴避規定限制。但涉及本機關有關保障事件之決定，無表決權。（第四項）復審人、再申訴人亦得備具書狀敘明理由向保訓會申請迴避。（第五項)」六、公務人員保障法•有關機關副首長兼任保訓會之委員者，所以不受第一項第二款迴避規定限制。主要的原因是依公務人員保障暨培訓委員會組織法第七條第一項但書規定，兼任委員為有關機關副首長者，其任期隨職務異動而更易。即此等兼任委員之聘兼，主要係基於其所任職務之考量。但為避免其行使職權之公正性遭受質疑，故明定涉及本機關有關保障事件之決定，無表決權。貳、有關公職人員利益衝突迴避之主要法律規定•七、行政程序法行政程序法中亦有關於迴避之規定，依該法第三十二條及第三十三條之規定觀之，該法所規定公務員之迴避，亦可分為自行迴避、申請迴避及命令迴避三種。七、行政程序法•（一）自行迴避依行政程序法第三十二條規定，公務員在行政程序中有下列情形之一者，應自行迴避：一、本人或其配偶、前配偶、四親等內之血親或三親等內之姻親，或曾有此關係者為事件之當事人時。二、本人或其配偶、前配偶，就該事件與當事人有共同權利人或共同義務人之關係者。三、現為或曾為該事件當事人之代理人、輔佐人者。四、於該事件，曾為證人、鑑定人者。七、行政程序法•（二）申請迴避依同法第三十三條第一項規定，公務員有下列情形之一者，當事人得舉其原因及事實向該公務員所屬機關申請迴避：一、有應行迴避之情形而不自行迴避者。二、有具體事實，足認其執行職務有偏頗之虞者。此外，依同條第四項規定，被申請迴避之公務員在所屬機關就該申請事件為准許或駁回之決定前，應停止行政程序。但有急迫情形，仍應為必要處置。八、政府採購法•依本法施行細則第十四條規定，本法第十五條第四項所稱「機關首長」，其範圍如下：一、招標機關之機關首長。二、法人或團體接受機關補助依本法第四條辦理採購者，為補助機關之機關首長及受補助