公职人员财产申报制度研究

1坚持导向科学对策循序渐进统筹兼顾——关于公职人员财产申报制度研究李宜华1（泰州职业技术学院，江苏泰州225300）摘要：官员财产申报和公开已经成为近年来公众瞩目的焦点，但迄今尚未形成人们所期望的结果。我国的改革开放已经进入攻坚阶段，推进公职人员财产申报和公开意义重大。需要借鉴许多国家已成公职人员的“例行公事”的官员财产公示的做法，以及国内在公职人员财产申报方面的探索，直面并着力化解我国现阶段在建立公职人员财产申报方面所面临的尴尬，着力优化必要的机制环境，逐步实现公职人员财产申报和公开制度的全面实施。关键词：官员财产申报;政治体改;民主监督2009年2月28日，温家宝总理在线接受中国政府网、新华网联合专访并与网友交流。面对许多网友关于为什么还不建立官员财产申报制度的询问，温家宝表示，我认为这个建议是正确的，这应是反对腐败的一项重大举措。他指出，这件事情要做得真实而不走过场，就必须建立制度和制定法律，并且长期地保持下去，使它收到真正的效果。我们正在积极准备这项工作。1总理所说的准备体现于2010年的《政府工作报告》，提出各级领导干部特别是高级干部要坚决执行中央关于报告个人经济和财产的报告制度。人们从中央纪委负责人处也了解到，官员财产申报具体制度已经从论证进入了实际制定阶段，但年内还不一定能够出台。作为近年来公众瞩目的焦点，官员财产申报和公开的话题，迄今尚未形成人们所期望的结果。情况表明，现阶段从国家领导人到普通民众似乎已就官员（公职人员）财产申报制度形成共识。2009年7月出刊的《瞭望》新闻周刊发表文章指出：“社会也期待，党能够充分运用一切有利于铲除腐败的成果，比如官员财产申报制度等。把反腐倡廉建设放在更加突出的位置，旗帜鲜明地反对腐败。”可为什么相关制度至今无法成为现实？本文联系国内外相关背景试做探究思考。一、我国推进公职人员财产申报制度意义值得重视所谓公职人员财产申报制度（官员财产申报），号称“阳光法案”，一般是以立法形式确定公职人员的如实申报财产义务，每一个国家公职人员都有强制义务：在任职之初、任职期间的某些固定时期及离职以后的一定期限内申报个人的财产及其来源；一定级别以上的公职人员除必须申报个人财产外，其近亲属亦有此强制义务。公职人员被强制申报财产接收社会公众监督，不仅能使黑暗的腐败曝光于民众与媒体面前，对于惩治腐败有极其重要的作用，其对一些具有潜在贪污可能的官员来说，心理威慑作用亦是相当强烈的。随着社会发展及国家管理部门决策与选择权的相应扩张，各级官员（公职人员）权力寻租的可能性也在增加，这在我国也不例外。因此，推进公职人员财产申报制度意义重大。1作者简介：李宜华（1956~），男，江苏姜堰人，副教授，专业研究方向为思想政治教育。2一是有利于加强和改进党的建设，巩固党的执政地位。改革开放30年来，我国四个文明建设取得巨大成就的同时，一些官员思想上行为上出现了“滑坡”，他们对于时代要求的公民道德、职业道德、家庭美德和个人品德等“四德”内心不屑一顾，致力追求“五唯”2：信仰上“唯鬼神”；服务上“唯上级”；工作上“唯形式”；制度上“唯专制”；人生上“唯名利”。种种不良现象的蔓延，与现行体制的某些缺陷不无关系。比如，尽管近年来我国惩处贪污贿赂的力度较大，对所谓“巨额财产来源不明罪”却显得苍白无力。如胡长清161万元巨额财产不能说明来源，仅被判处有期徒刑4年；原海南省东方市委书记戚火贵l000多万元巨额财产无法说明来源，也仅判有期徒刑5年。处罚明显畸轻，使犯罪嫌疑人为逃脱更为严厉制裁，许多事实上并非来源不明的巨额财产就真的“来源不明”了。一系列腐败个案表明，财产申报和公开制度的缺失，不仅增加了查处腐败的难度和成本，而且容易诱发腐败分子的侥幸心理。长此以往，必将严重损害党的肌体及其战斗力和生命力。二是有利于优化经济和社会管理机制，规范党员干部和政府行为。现代社会需要有“透明政府”的形象，否则就会招致公众的强烈不满和不信任。对于中国的某些公务员来说，其廉洁和道德操守状况近年日益感受到太多的公众舆论压力，象官员为谁服务、记者准备为谁说话、瓮安事件等群体事件，以及辽阳两区因舆论质疑而暂停高额车补等等，可说是处于风口浪尖，稍有不慎就会受到网络和媒体的攻击。难怪有官员说是“天不怕，地不怕，就怕网民来说话”。可以预计，公职人员财产申报制度的实施必将发挥更大规范和促进作用。三是有利于有效保障国家和人民的利益，推动我国民主政治进程。民主政治建设分为国家统一、确立中央权威、社会管理的制度化和大众广泛参与的普遍民主化等四个阶段。中国现代民主政治的发展需要民众的广泛参与，公职人员财产申报制度可以成为社会公众合法参政、有效监督政府的重要途径和载体。在社会公众的监督下，我国社会政治生活的透明度将越来越高，人民群众对政府会越来越满意，社会主义政权也就越来越巩固。因此，公职人员财产申报制度应当成为、也必将成为社会管理法制化的重要内容。二、国外公职人员财产申报制度实践值得借鉴官员财产申报的制度化，最早在十八世纪的瑞典开始推行，到1883年在英国形成《净化选举，防止腐败法》，自此作为专门制度得以延续并为许多国家借鉴。目前全世界已有近100个国家和地区将其入法。尽管实践中还存在诸多弊端问题，但作为反腐倡廉的制度长堤，官员财产公示在许多国家已成公职人员的“例行公事”。以下是法制日报记者调查分析的部分情况。3美国的财产申报制度分为两大类：一是公开申报，包括大约2.5万名高级官员和雇员，个人财产报告向社会公开，任何公民均可查看或复印；二是秘密申报，大约25万名政府中、下级官员和雇员的申报材料有限制地公开，除非申报有问题，均由各单位内部掌握。对财产申报中的违规行为，有单位直接处罚、司法部门提起民事或刑事诉讼等。正是由于其财产申报制度比较严密，美国官员的腐败长时期都处于较低水平。日本在1992年通过法案，要求国会议员公开包括拥有所有权或使用权的土地、3房产、存款、有价证券、车船飞机及工艺品、高尔夫会员证、债权债务等诸多项目；议员当选后100天之内向所属议院议长提交《资产报告》，在任期间，每年还要提交《资产补充报告》、《所得报告》等。2001年1月内阁会议通过“大臣规范”，首相、正副大臣、政务官就任和离任要公布所有家庭成员的资产状况。由于日本银行、证券公司、房地产实行严格的实名制度，资产造假因此难度很大且成本巨大，一旦败露将搭上整个政治生命。韩国1993年以后的反腐力度及财产申报制度也堪称典型。这年2月27日，金泳三上台第三天即公布了自己及家人的财产情况，当年5月和8月先后实施公职人员财产公示制和金融实名制；此后继任的金大中出台《防止腐败法》，加强了对财产公开的审查，增强了司法机构的独立性，设置了总统直接管辖的“反腐委员会”；卢武铉政府于2007年出台《腐败公务员处罚强化对策》，延长了对犯下相关腐败行为公务员的处罚刑期；2009年内，总统李明博捐出个人大部分资产，以及前总统卢武铉因家人遭遇廉政调查自感无颜而自杀，都显示了韩国“阳光法案”的反腐功效。三、国内已有公职人员财产申报探索值得关注我国在改革开放不久就开始了建立财产申报制度的探讨。1988年起草了关于国家行政工作人员报告财产和收入的规定草案；1994年将《财产收入申报法》列入立法项目；1995年中办、国办印发了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》；2001年6月15日中纪委和中组部联合颁布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》……尽管被认为最有效监督手段的公务员财产申报制度至今没有列入《公务员法》，但在我国一些地方也不乏试行公职人员财产申报公示且影响较大的个案。新疆阿勒泰地区2009年开始实施《关于县（处）级领导干部财产申报的规定（试行）》：官方公示申报人的常规收入和收礼情况，而申报人的其他各类动产、不动产等内容被列为秘密申报范畴不予公开。2009年新年伊始，阿勒泰官方网站公示了新任命的55名副县级官员的财产申报；2月17日公示了千余名县处级和科级官员的财产申报。由于公示官员财产申报工作的震慑作用，申报启动后仅月余，阿勒泰地区纪委就收到申报对象上缴款物价值近百万元人民币，超过前几年的总和。有关部门表示，个别有问题但没有申报的人，其瞒报行为在“事发”后将作为“加重情节”予以严惩。4遗憾的是，阿勒泰等试点的“公示”很有限度，大多就没有这个“茬”。当然也有同时关注官员财产申报和公示的范例。2009年1月起，浙江慈溪市向社会晒官员的资产家底：700名副局(科)级以上的市管干部完成廉政情况公示。内容涉及官员的房产、汽车等财产，官员廉洁自律和廉洁从政情况，配偶和子女工作(求学)、名下房产等情况共24项。5其做法虽不如阿勒泰方案全面，但申报和公开的事项范围要大得多，而且还采取了必要的“防伪”措施，即由本单位同事（知情人）评判，如有三分之一以上票数指出其不属实，将对公示内容组织调查。还有一些地方城市制定了带有试验性质的政策规定，比如浏阳在全市范围颁发《建立健全惩治和预防腐败体系的十项廉政制度》，规定从2009年开始，浏阳市领导干部的个人收入、个人财产、配偶及子女从业、就学、出国(境)、外出旅游、婚丧操办等都要通过当地广播电视、报纸、网站等媒体公示，接受社会监督。据说重4庆还将试点“官员财产申报制”申报不实者就地免职……上述试点地方的的举措显然在传递一个信号：某些腐败官员的衣服再肥大，其所有的丑恶终究有一天会暴露在网民和所有纳税人面前。四、我国现阶段建立公职人员财产申报的存在问题值得思考综观近年已查处的腐败案件，没有一位贪官是缘于1995年5月和2001年6月先后出台的那两个规定，可见全国范围面上的规定存在巨大漏洞，甚或流于形式：6一是财产申报范围不全，一般只包括常规可见收入，申报数据根本不能准确反映官员财产状况；二是财产申报的时限和种类不全，没有形成包括初任申报、日常申报、离职申报的完整体系，腾挪空间太过宽泛；三是受理机构设置不合理，由申报人所在单位组织人事部门负责接受申报，难以真正承担起财产申报登记的稽核职能；四是申报结果缺乏法制监督保障，现有相关文件的法律地位不明确，对违规行为的处置也有很大随意性。此外，年内有望实施的官员财产申报制度，官方称“暂时不会将官员财产向社会公布”——预计这也将使该制度的效用大打折扣。上述尴尬其实也联系于全面实施公职人员财产申报制度的种种障碍。一是社会公平现状尚欠理想，占社会大多数的中低收入人群收入水平亟待提高：中国人口80%的人均存款不足5000元；已成为中国工人主力军的广大农民工的平均工资低于正常劳动价值的一半，而“城民工”(处级以下干部和一般工薪阶层)低于正常劳动价值的75%；由于分配机制的问题，2007年中国居民消费率仅为35.4%，比发达国家低了30个百分点，也是改革开放30年来的最低点，比历史最高水平1985年的52%低了约17个百分点。7二是官员监督机制不很健全。在我国现阶段，公务员仍然意味着某种身份及与之相联系的特殊权利，绝非外部监督所能切实制约。比如周久耕因豪华香烟问题下台，周中森抄袭论文曝光而无果，重庆造假状元责任人受处罚等，这些结果在表明舆论监督作用的同时，其实更说明现阶段还是内部监督机制才更能到位有效。三是社会意识缺乏应有氛围。在我国现阶段，企业与机关、沿海与中原、边疆与内陆、垄断部门与其他行业、公务员与教师等其他群体、城镇居民与农民工、以及城乡差别等仍有拉大趋势，存在“不平衡”“仇富”及“红眼病”心理的同时，多数民众更关注的还在于政府的改革能否给自己带来实惠，先解决吃饭问题远比解决民主（说话）问题更为重要的思维习惯，至今仍有莫大效力。有关部门2009年已经做出规定，所有单位在为职工代扣税款后，须向主管税务机关报送职工的基本信息、职工收入、扣缴税款等涉税信息。这一规定凸显了某种对立和断裂：一方面职工的相关涉税信息毕呈无遗，另一方面对早就该申报的公职人员财产似乎格外留情。8这种选择性重视和忽视不对等的存在，实际上昭示了公职人员财产申报制度必将出台但却时机未到的现实。党的十七届中央纪委四次全会明确要求党员领导干部：在认真贯彻落实好《关于领导