北京物业管理纠纷与政府政策行为研究

北京市哲学社会科学规划项目2007-2009第1页共30页北京物业管理纠纷与政府政策行为研究——北京市哲学社会科学规划项目项目负责人：北京市社会科学院经济研究所丁军目录一、问题的提出二、物业管理体制的沿革分析1、物业管理体制的变迁及特征分析2、对北京市人民政府第21号令《北京市居住小区管理办法》的反思3、对试行《北京市物业管理实施细则》的政策建议三、物业管理纠纷的利益冲突与政策行为分析1、物业纠纷的利益冲突表现方式2、问题物业公司对业主权利的干预方式3、物业纠纷，孰之过？四、业主委员会成立难的现状与政策行为分析1、业主委员会成立难的现状不可能实现社区的和谐经济自治2、业主委员会成立难的政策行为分析3、破解业主委员会成立难的政策建议五、业主委员会自身存在的问题与制度创新1、业主委员会的产生是住宅商品化和业主共有财产经济自治的必然要求2、业主委员会在实践中自身存在的问题及原因分析3、业主委员会组织制度的探索与创新北京市哲学社会科学规划项目2007-2009第2页共30页一、问题的提出随着国有住宅房产的逐渐退出和住房体制的市场化改革，中国的商品住宅建设和发展异军突起，商品住宅已成为我国住宅市场的主体。北京作为我国的首善之区率先走在了中国住宅商品化改革前列，商品住宅社区已日渐成为城市居民居住的主体社会群落。住房体制转轨的初步成功表明：正是国家对居民住宅物业产权在政策和法律上的明确界定、承认和保护，并获得了广大潜在购买者的认同和支持，才使住宅商品化改革有了巨大的市场需求基础，从而有效解决了居民住房长期短缺、国家财政不堪重负的长期困扰政府的难题。然而，我们应当清醒地看到，作为住房体制的重要组成部分——物业管理体制的改革仍任重而道远。作为住宅产权的延伸——物业服务选择权、物业管理决策权、物业服务知情权、物业服务评价话语权、物业服务监督权等产权人的基本经济权利在具体的实施过程中却难以真正落实。由此产生、并不断积累的一系列经济、社会、司法、乃至政治问题日益逼近人们的心理承受底线，并日渐转化和积聚为人们对政府行政行为的不满。如任其发展，势必将断送住宅市场化改革的成果，影响首都的社会安定和政治稳定，并有可能造成政府、社区经济自治和物业管理行业三输的局面。笔者2007年在对北京市国土资源与房管局居住小区管理办公室进行的开题调研中获悉，目前北京市共有3947家物业管理公司，其中将近40%的物业管理公司尚未取得资质等级，即1586家物业管理公司在未获取资质等级的前提下，便对商品住宅社区进行“物业管理”。作为首都，北京理应作为城市社区文明的排头兵；尽管与上海、深圳相比，北京商品住宅总体规模、商品住宅社区数量、物业管理公司数量位居前列，然而，中国消费者协会信息网提供的北京、上海和深圳城市之间的对比资料显示，北京市整体物业服务水平之差、服务收费之高，同样亦为三大城市之首。来自2007年中国社会调查所的调查数据显示：物业管理公司侵占业主之权益的情况普遍存在。北京大约有将近4000家居住小区，其中90%的小区都存在着物业管理公司利用小区共用部位和设施设备牟取私利的情况。中国人民大学“北京市物业管理”课题组对北京70个居民小区的调研结果更是令人震惊：业主与物业管理公司发生过严重纠纷的小区占到了80%！产生肢体冲突和暴力冲突的占37%（不包括受到的威胁和恫吓），这些纠纷中“导火索”是因为业主共用财产被严重侵犯北京市哲学社会科学规划项目2007-2009第3页共30页和剥夺的占60%。因此，本课题组开展“北京物业管理纠纷与政府政策行为研究”，旨在为北京市政府的物业管理政策的制定和科学决策提供一个较为系统的参照系。随着商品化住宅市场的确立，如何与时俱进地调整和改革与市场经济不相适应的物业管理体制，对构建首都以法治市的社区管理体系，为全国树立一个良好的社区精神文明形象，维护北京住宅房地产经济健康、持续、全面地发展，保障首都的社会安定和政治稳定，有着重要的现实意义。二、物业管理体制的沿革分析1、物业管理体制的变迁及特征分析北京市物业管理体制是伴随着中国传统住房体制改革的推进而不断演进的。通过对物业管理体制演变的系统分析和不同阶段的划分，我们可以清晰地看到北京物业管理纷纭复杂的诸多问题的根本成因。本文将根据产权经济理论，以物业所有权与经营管理权分合变化为特征，把物业管理体制的变迁划分为三个阶段：（1）第一阶段为始于建国初期，终止于二十世纪八十年代末、九十年代初，物业管理体制表现为住宅所有权与住宅管理权相统一的特征。九十年代初以前，北京居民住房的主体是公有住房，其来源是建国初期没收的官僚资本房产、私房公有化改造，以及上个世纪五十年代国家逐年投资在北京兴建的大量住宅。公有住房的产权人是国家，即物业产权人——业主是国家，作为物业使用人——居民只是业主的租户。因此，物业的管理决策权、对物业管理公司的选择权、物业服务的话语权天然归国家而不是居民所有，居民只有选择租与不租的权利。既然国家是业主，自然业主需要行使对这一庞大国有资产的管理、运行、维护和监督的权利。进而作为国家的物业管理承担者——房管局应运而生。这一时期，北京市物业管理体制呈现如下“三位一体”的特征：房管局具有三重身份并对应三种功能，一是政府行政主管身份。作为政府行政管理的职能部门，行使物业管理中行业规范、标准和政策的制定、实施过程的监督，以及相关问题的行政裁定职能。二是产权人身份。作为物业产权人，行使对物业经济管理的权利、享有对物业包括房租的各种收益或权益，监管物业的使用、运行。三是物业服务公司身份。作为物业产权人的被委托人，以分享物业产权人授权的部分物业收益作为条件，履行对物业的维护、修缮等各种义务。北京市哲学社会科学规划项目2007-2009第4页共30页由于不同房屋同属产权人——国家，物业经营收益权、物业管理权等同属一个主体，居住区内的共用设施或建筑与单体住宅的划分，已无经济权益或产权分割上的意义。租户交纳的租金、共用部位的其他收益的所有权和分配权，租户（居民）无权分享。小区内建设规划的变更、共用设施经营的收益等，租户同样也无权利主张。这一时期，如果将国家人格化，可勉强称之为政府——产权人合一的业主自治式管理模式，即，谁所有，谁管理，谁收益。与产权经济理论是相统一的。（2）第二阶段为始于二十世纪九十年代初期，终止于2003年9月1日国务院《物业管理条例》正式颁布之前，物业管理体制呈现出物业所有权与物业经营管理权相错位的特征。随着计划经济向市场经济的转型，传统的公有住宅制度的内在弊端日益凸现：一是公有住宅的分配不尽合理，公有住宅在总量非常短缺的状况下，存在着结构上的闲置，近四十年房屋分配问题的积累，不仅造成资源配置严重浪费，而且抬高了社会管理成本和政治信用成本；二是由于房屋租赁分配带有极大的福利性，使用人的使用成本很低，导致租房人对公有住宅的有效需求恶性膨胀；三是随着公有住宅的不断老化，以及物业管理体制效率的低下，其维护修缮成本日益抬高，由于租金价格的上涨赶不上物价总水平的上涨，结果陷入国家建房越多、亏损越多的恶性循环之中。伴随着住房分配制度渐进式改革的不断探索和深化，政府对住房制度改革的目标逐渐明确，简言之：一是实现公有住宅存量商品化，增加财政收入；二是建立新的经济增长点，开放房地产市场，实现住房资本良性循环和增值，力求形成一个公平而有效率的住房体系；三是通过市场方式，增加住房供给，加速货币回笼，抑制物价总水平上涨。到二十世纪九十年代，北京住房改革进程已出现了深刻的变化。原有公有住宅已陆续改造为商品房，新建的住宅直接进入市场，新增住宅面积发展迅速。据北京市统计局资料显示，截止到1998年底，北京市已建成的居住小区有828个，建筑面积共7763万平方米。其中，住宅面积7742万平方米，占全市住宅总面积（15794万平方米）的49％，住宅区居民807671户（约240多万人），占全市居民总户数（259万户）的32.1％。从此，北京市住宅所有权结构形成了新的格局，私有产权住宅逐渐取代了公有住宅的主体地位，住宅使用人由原来的承租身份变成了房屋的所有者，即物业的主人——业主。由于传统公有住宅的商品化改革、以及房地产开发商品住宅已成为增加城市住宅的主要方式，政府房管局下属房管所靠以往大量收取公房房租等勉强维持运行的环境已不复存北京市哲学社会科学规划项目2007-2009第5页共30页在，前所未有的生存压力迫使房管所向国有物业管理公司转型。上世纪九十年代早中期，北京的国有物业管理公司多脱胎于房管局系统内部，当时国有物业管理公司在进入物业服务市场时，物业服务市场呈现如下特点：一是社会各界对什么是市场意义上的物业管理和服务的概念既不清晰，也未有足够的重视，更谈不上对其内涵的理解；二是以往从未当家作主的业主产权意识尚未苏醒、对物业的管理服务诉求仍保留着租户时代的思维定式；三是代表国家以管理者自居，重管理、轻服务，视业主为租户的陈旧理念，在翻牌后的国有物业管理公司依旧占据着主导地位；四是房管所的翻牌是在政府的倡导和要求下进行的，一方面有利于职工的安置和减少财政支出，另一方面通过管理国有企业，便于对社区直接进行综合管理；五是缺乏与时俱进的物业管理政策和法规。由于住宅的产权性质发生了深刻变化，物业管理公司从进入商品住宅市场伊始，各个主体功能之间就存在着严重的错位，为以后的逐渐升级的冲突和物业纠纷预埋了隐患。一是物业管理公司（服务提供者）与物业管理人（业主）之间的身份错位；二是政府的行政管理与物业的公权管理（业主自治）的功能错位；三是居民从租户到业主身份的转换，但其权利却仍然错位。这种错位在很大程度上使中央在京单位房屋管理部门和北京市房管系统房管所大举翻牌为国有物业管理公司得以顺利完成。然而，这种政府“保驾护航式”的改革并未使国有物业管理公司从内在机制上与市场接轨，转而为民营物业管理公司的兴起提供了巨大的潜在市场空间。在这样的业主与物业管理公司之间权利失衡的体制背景下，民营企业鲜明的趋利性和扭曲的市场行为使物业公司与业主之间的矛盾和冲突不断升级。（3）第三阶段为2003年9月1日国务院《物业管理条例》正式颁布之后，物业管理体制进入物业所有权与物业经营管理权依法授权有效分离的政策探索创新时期。2003年9月1日，我国首部《物业管理条例》正式出炉。尽管官方和学术界评价截然不同，尽管距离一个法治社会的要求还有相当长的路程要走，但历史将会表明，这将是中国物业管理史的重要里程碑，毕竟她将中国物业服务市场向市场化、法治化方向推进了一大步，并以法律的形式为业主曾经被剥夺、现在仍被剥夺的事实依然难以解决的经济权利开始正名，可以说，中国物业管理的法治序幕已徐徐拉开，从而为《北京市物业管理实施细则》的制定提供了一个更为广阔的政策背景和法律依据。然而，《物业管理条例》出台至今已有4年之多。从目前贯彻实施的实际情况看，形势不容乐观。北京市哲学社会科学规划项目2007-2009第6页共30页商品房小区的前期物业管理，必须通过招投标的方式选聘物业管理公司，这是《物业管理条例》的明确要求，北京市有关部门也随之作了相应规定，并从2003年12月1日起执行。据《新京报》2005年4月15日报道，近一年半时间内北京仅有91个住宅小区进行前期物业管理招投标备案，过半前期小区物业管理的选聘工作甚至连“秀”都不做，物业管理公司便走马上任，开发商与物业管理公司“父子兵”依然故我。根据北京市消费者协会统计，近年来物业纠纷事件层出不穷，物业管理的投诉呈逐年上升的趋势。2006年从北京市朝阳区法院立案庭负责人了解的情况是，朝阳区物业管理纠纷案从2002年194件飙升到2004年的1895件，两年激增了近9倍，2005年涨幅也达到了43%，增加到2713件。其中拒交物业管理费案件占90%以上。2007年6月，北京市司法局局长吴玉华介绍，近年来北京物业纠纷事件频频发生，物业纠纷信访量仅次于北京市城市管理类纠纷，跃居第二位。因矛盾突出，出现了拒交物业费、群体性上访等事件。世界各国的经验表明，中产阶级的稳定是一个国家政治和社会安定的中坚力量，在国家《物业管理条例》实施时至今日，我们不得不