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1发挥常委会组成人员在人大常委会监督工作中主体作用的思考卢宜牯林木火许充分人大常委会组成人员是人大常委会依法行使职权的主体，是“代表中的代表”，地位崇高、使命光荣、责任重大，其主体作用发挥如何，对于坚持和完善人民代表大会制度，提高人大及其常委会监督工作水平关系重大。近几年来，特别是随着监督法的颁布实施，对地方各级人大常委会在发挥组成人员主体作用，提升人大监督工作水平方面提出了新的、更高的要求。一、发挥常委会组成人员主体作用的重要意义（一）发挥组成人员主体作用，是坚持和完善我国根本政治制度的内在要求。地方人大常委会依法行使职权，是人民行使当家作主权利的象征，是人民通过各种途径和形式管理国家的具体体现。按照规定和工作实践，人大常委会职权很大程度上是通过组成人员集体行使的。因而，常委会组成人员主体作用发挥如何，直接关系和影响着常委会的决策水平和工作质量，关系着人民代表大会及其常委会的权威和形象，关系着人民代表大会制度的坚持和完善，具有重要的意义。①（二）发挥组成人员主体作用，是做好新形势下人大工作的迫切需要。当前，我们正处于转变提升发展的关键历史时期。新形势、①周文轩主编《地方人大工作理论与实务》，长春市人大常委会《建设高素质的人大干部队伍是做好人大工作的必然要求》，武汉出版社出版，第496页。2新任务，对地方人大及其常委会工作提出了新的更高的要求，赋予了地方人大及其常委会更重要的历史责任。人大常委会要充分调动和发挥组成人员的履职积极性及主体作用，只有组成人员的主观能动性和积极性得以发挥，形成合力，人大常委会的职能才能有效履行，反之，人大常委会工作必将在新形势下处于被动地位，进而影响民主法制进程。（三）发挥组成人员主体作用，是增强人大常委会监督工作实效的有力保障。吴邦国委员长指出，要增强人大监督工作实效，很重要的一条，是要围绕中心、突出重点、一抓到底。他说，“实际工作中需要解决的矛盾和问题会很多，但关键问题往往也就那么几个。抓住了这些要害，就牵住了'牛鼻子'，就能以点带面、举一反三，起到事半功倍的效果。”①要牵住“牛鼻子”，就需要发挥常委会组成人员这一主体的作用。只有有效发挥好组成人员的主体作用，才能更好地把握人大监督工作重点，才能切实监督解决一些实际问题，更好地增强人大监督工作实效。二、发挥组成人员主体作用中存在的主要问题和原因分析（一）履职积极性不够高。各地人大常委会组成人员主体作用发挥中存在的最为突出的问题，无疑就是组成人员履职意识不够强、履职积极性不够高的问题。从客观方面分析，在常委会组成人员配备和考评机制上存在缺陷。一是组成人员年龄普遍偏大。调查发现，绝大部分县级人大常委会组成人员中年龄在50岁以上的都占半数以上。这样，一方面，导致出现换届“大换班”现象，不利于人大常委会工作的连续性，也不利于调动组成人员的履职积极性；另一方①吴邦国《坚持中国特色社会主义政治发展道路努力把人大工作提高到一个新水平》，《求是》2008年第8期。3面，有的组成人员年龄偏大，难以适应做好本职工作和履行人大职责的需要，难以适应新形势、新任务对常委会组成人员的要求。二是考评机制不健全。人大及其常委会都具有明确的届别性，一般情况下，组成人员任期都是一整届，各地大多没有建立可行的组成人员届中考评、劝辞、罢免及表彰、推荐留任等机制，以致一些组成人员任期内既无压力又无动力，履职自觉性和积极性自然不高。从主观方面分析，常委会组成人员的意识仍有缺失。一是角色认知不够到位。部分常委会组成人员由于对人大制度的性质、地位和作用，以及组成人员的职责理解不深不透，履职意识淡薄；或是存在“二线”思想，工作缺乏积极性。因角色认知的错位和不到位，履职意识的欠缺，因而对人大监督工作的理解、站位和具体实施就容易出现偏差。二是本职兼职难以顾全。目前，各地人大常委会组成人员中的兼职委员，多是“社会上的红人、事业上的能人、工作上的忙人”，由于本职工作事务繁重，使他们在本职工作与履行人大职责之间，难以顾全。（二）视察调研不够深入。在视察、调研活动中，有的组成人员习惯让被视察单位“牵着鼻子看风景”，察看早安排好的项目，听取一面之词，未能真正深入代表，深入群众，了解不到真实情况，听不到人民群众的真实声音。究其原因，一是常委会组成人员结构不尽合理。地方组织法对于组成人员的年龄、知识、专业等未作规定，尤其对组成人员的职责、权利和义务未作具体规定。各地人大常委会在换届时，除了按照省人大常委会核定的组成人员名额安排差额选举外，都较少考虑队伍的优化问题，以致各地人大常委会组成人员结构大多不尽合理，在履职活动中，自然就参差不齐。二是4常委会组成人员专职化程度不高。各地人大常委会组成人员中普遍存在专职化程度不高、兼职委员比例偏大的现象。兼职委员因不是专职从事人大工作，自身有大量的本职工作，难以全身心投入人大视察调研工作，即便参加，也是马虎应付。（三）审议质量不够高。在常委会议审议“一府两院”工作时，组成人员有的心存顾虑，怕得罪人，有意见不敢说；有的准备不充分，发言时“隔靴搔痒”，切不中要害，说不到点子上；更有个别组成人员对相关工作不了解、不熟悉，审议发言离题千里，大大影响了常委会议审议的质量。主要原因是常委会组成人员知识结构的不合理。智能结构方面，常委会组成人员有一大部分来自或现任党政部门、企事业单位等领导，他们的工作阅历、思维方式、关注话题等基本属于同一层次、同一类型，不利于构成适应人大集体议事、集体行权需要的立体式智能结构，不利于充分反映社会各阶层的意愿。专业结构方面，大多数的地方人大常委会组成人员中缺乏法律、财经、科技、规划等方面的专业人才，工作中出现“外行”监督“内行”的现象，会议审议显得力不从心，组成人员作用无法发挥，也无从发挥，影响了人大监督工作的质量和应有的权威。（四）审议意见落实不到位。虽然依照《监督法》第14、20、27条的有关规定，各地人大常委会都根据常委会议上组成人员审议发言提出的意见，形成《审议意见书》，交由“一府两院”研究处理，但至于具体处理落实情况，不少地方的人大常委会都未很好跟踪督促，缺乏了解，缺乏有效措施抓落实，甚至出现会完事了的状况，以致常委会组成人员的有关意见、建议未落实到位，作用未能有效发挥。其根源，从法律层面上看，监督法第二章至第八章对各种监5督形式、程序作出明确的规定，但对于没有认真抓好常委会组成人员审议意见整改落实等违反监督法规定的行为的法律责任追究，未作出具体规定；还有些是制度不够规范所致，有些地方人大常委会没有建立严格的督办机制，或是没有严格的执行规定，致使常委会的审议意见落实不到位，从而影响了常委会审议的效果。三、进一步发挥组成人员主体作用的着力点（一）着力提高素质，为发挥主体作用奠定基础。人大监督工作涉及面广，而且政策性、法律性和程序性都很强，这就要求常委会组成人员要“领先一步、技高一筹”。彭真委员长在谈到对全国人大常委会组成人员的要求时强调，“人大常委会要真正能够担负起全国人民赋予的职责，它的成员必须对国家各方面情况有所了解，有所研究。”①这些要求，对地方各级人大常委会组成人员同样是适用的。因此，人大常委会要加强组成人员的学习培训，努力提高组成人员的综合素质和能力，增强依法履职、发挥作用的意识。通过抓学习，引导组成人员增强三种意识。一是增强责任意识。通过加强人大制度性质、地位、作用及人大常委会职权等的学习培训，让组成人员更深刻认识我国的政治制度，更加珍惜宪法、法律和人民赋予的神圣职责，进一步增强主人翁责任感，增强为民掌权意识，积极做人民的代言人、利益的维护者和实现者，尽心尽力尽责，不负重托和期望履行好职责。二是增强大局意识。通过加强政治经济理论知识的学习，加强经济社会重要工作情况的通报，让组成人员知情知政，了解当地党委、政府重大决策部署和全局工作，①张式军主编《地方人大工作研究》，湖南人民出版社出版，第269页。6主动融入，围绕当地发展大局，积极履职，多谏务实之言、多献有识之策。三是增强法律意识。通过加强宪法和组织法、监督法、代表法等法律及有关法规的学习，使组成人员具备履职所需的法律知识，不断增强法律意识，在履职中，做到调研检查先学法，审议讨论不离法，行使职权依据法，作出决议符合法。通过抓学习，帮助组成人员提升四种能力。一是科学发展的能力。通过深化对中国特色社会主义理论体系的学习，特别是科学发展观的学习，提升组成人员围绕科学发展履行职能的能力；二是民主政治建设的能力。通过深化对依法治国方略、人民代表大会制度理论的学习，更深领会坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的原则，提升推进社会主义民主政治建设的能力；三是依法履职的能力。通过深化对法律法规以及地方人大常委会工作职责、工作程序、工作原则的学习，全面掌握开展视察、调研、执法检查、工作评议、审议报告等活动的方式方法，不断提高依法履职的能力；四是开拓创新的能力。通过深化对当代世界发展中日新月异的新知识和各时期党对人大工作的新要求、新任务的学习，更新知识，开阔视野，拓宽思路，不断提升开拓创新能力。（二）着力优化队伍，为发挥主体作用创造条件。科学、合理、稳定的组成人员构成，是地方国家权力机关高效运转的重要保证，也是更好地发挥常委会组成人员的先决条件。省委《关于进一步加强人大工作的决定》①中强调，要进一步加强人大常委会组织建设，对人大常委会组成人员的年龄、知识和专业结构及专职委员比例等都提出明确要求，这为我们进一步加强常委会组①中共福建省委《关于进一步加强人大工作的决定》（闽委发[2004]16号），2004年12月10日印发。7成人员队伍建设提供了有力的政治和组织保证，我们在工作实践中应认真加以贯彻落实。优化组成人员的年龄结构。为切实发挥组成人员作用，优化地方各级人大常委会组成人员的年龄结构，十分必要和重要。现在，各级党组织都十分重视人大常委会的建设，反复强调人大及其常委会不是“二线”，是一套班子，因此，各级党委在提名、推荐人大常委会组成人员时也应该注意实行老中青三结合，形成合理的梯次结构，逐步降低组成人员的平均年龄，力争使各个年龄段的组成人员都能发挥长处，相得益彰，形成合力。一些地方尝试按“三三制”配备常委会组成人员，即德高望重、影响力和凝聚力大的老同志，年富力强、经验丰富的中年干部，与充满朝气、有创新精神、有培养前途的年轻干部各占三分之一；还有些地方实行“两头小、中间大”的年龄结构模式，都值得借鉴。优化组成人员的知识结构。要使组成人员在人大常委会的履职中真正发挥作用，应当十分重视优化组成人员的知识结构，增加常委会开展工作所需要的各类人才，把具有法律、财经、科教文卫、规划、环保等方面知识的“专才”充实到常委会组成人员中；同时，由于人大常委会是议大事的机关，也需要有宏观知识和综合能力的“通才”，将熟悉党政工作的机关干部和熟悉民生民情的基层干部充实到常委会组成人员中，在常委会内形成一个比较完整、丰富的知识、智能结构，使之更好地覆盖常委会工作的各个方面，才能更好地适应党的十七大提出的“健全民主制度、丰富民主形式、拓宽民主渠道”的新要求。优化组成人员的专职结构。要充分发挥组成人员的作用，还必8须加快实现常委会组成人员的专职化，并保持组成人员队伍的相对稳定。提高委员专职化程度。在推荐、考核常委会组成人员人选时，要注意推荐有足够的时间、精力用于履行人大职责的人选。我们认为，上级人大在制订和修订有关法规时，对县级人大常委会专、兼职委员的比例作明确规定，适当提高专职委员比例。保持组成人员队伍的稳定。常委会组成人员由人大代表在人代会上选举产生，其任职具有届别性的特点。因此，应当按照省委《决定》的精神，保持人大常委会组成人员的稳定，原则上应能任满一届，非特殊情况届中不宜调整，对发挥作用好的委员可以推荐连选连任。适当从人大机关中推选组成人员。人大机关中，不少干部长期从事人大工作，对人大的职能、工作业务、工作程序较为熟悉，在长期的工作实践中，具备了较强的法律意识和人大意识，应根据省委《决定》精神，加强对人大机关干部的培养，根据任职条件、结构和工作需要，选拨部分年富力强、思想开拓的人大干部担任专职委员。此外，要