第五章人才政策制定与落实

第五章人才政策制定与落实一、人才政策制定程序二、人才政策类别三、人才政策落实四、人才政策比较研究一、人才政策制定程序1、调研根据领导批示、工作计划或实际需要，起草调研方案（调研目的、调研内容、调研形式、调研范围、时间安排、调研组组成、有关事项）；组成调研组；赴省内外调研；形成调研报告（基本情况、存在问题、对策建议）。2、起草初稿初稿分为决定、意见、办法、实施细则等。3、征求意见范围程序吸纳修改4、专家论证参会人员的选择5、会议审定6、报批印发决定：是对重要事项或重大行动作出决策或安排，并要求机关各部门和下级机关或有关单位贯彻执行的指令性公文。决定的格式：（1）标题如《中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定》（中发[2013]16号）。（2）决定的原因和目的如：目前……，（事实依据）。根据……，（理论依据），为了……（目的主旨），现决定……（意图主旨）。具体……如下：（3）决定的内容。对具体事项作出安排的决定要写清安排的步骤。（4）希望与要求。（5）加盖公章，注明日期。决定的特点：（1）决策性决定表现了领导机关对重要事项或者重大行动安排的决策，集中体现了领导机关的指挥意志、处置意图和政治倾向。（2）制约性决定内容具有不可更动的确定性，它制约着下级机关必须遵照执行。决定的写作要求：（1）决定的写作要求内容严肃，事实准确，行文周密。（2）决定的内容必须做到体现党和国家的方针政策和法律；与上级机关和同级机关有关规定保持一致；与本机关原有的各项规定紧密衔接，不要相互抵触或前后相互矛盾。意见：是党的领导机关和国家行政机关对重要问题提出见解和处理办法的一种公文。作为一种公文文体的意见，与一般会议上或公开场合个人发表的口头意见是有区别的。它的内容涉及现实工作中重大的和急需解决的问题，要有可行性的充分论证。意见原属机关公文，1996年5月3日印发的《中国共产党机关公文处理条例》（以下简称《条例》），首次将“意见”列入了中国共产党机关公文文种；后来，于2001年1月1日起施行的《国家行政机关公文处理办法》，将“意见”正式列入了国家行政机关的公文文种，“意见”从而成为行政机关使用频率较高的法定公文。意见的本意是人们对事物所产生的看法或想法。在市场经济条件下，新事物层出不穷。各机关在工作中经常会遇到一些新的情况和问题，如果原有政策规定不够明确，或不相适应，就需要上级机关进行正确、及时的指导，以提出见解、措施，规范人们的行为，为下一步完善和制定有关法律法规做好必要的准备。而指导工作又不能使用刚性很强的“决定”等公文文种，那么，“意见”作为法定公文文种，既成为下级向上级或向平级机关提出解决有关重要问题的见解和处理办法等方面建议的渠道，又成为上级在发现下级遇到有关重要问题时，提出见解和办法措施，对下级予以指导的途径。在多年的实践中，意见较好地解决了呈转性公文中长期存在的难题和上级在指导工作中的弹性问题。意见的实质是提出切合实际的可行性建议，发挥参谋和指导作用。其见解中的态度是诚恳的，即使是下行文中的意见也没有决定或者通知等文种的强制性那样强烈。作为上行文或平行文的“意见”，必须以“知无不言，言无不尽”的态度，对上级或平行机关提交本机关的建设性见识，充分发挥好参谋作用。指导性意见虽然在文种的字面含义上没有指示、批复那样明显的指导色彩，似乎只是对某一工作提出些意见供参考，可实际上它也是指导性很强的一种文体。只所以不采用指示等指导色彩强的文种行文，主要有下列一些原因：（1）为体现党政分开的原则，机关在涉及政务时不宜采用指示等文种。（2）有关部门虽然对下级同类部门有业务指导权，但并没有行政领导权，采用指示显然没有采用意见更合适。（3）意见的内容业务性强、规划性强、组织性强，而这些内容采用较生硬的文种不如采用意见这样较委婉的文种更合适。尽管如此，意见对受文机关来说，仍然有较强的约束性，下级机关要遵照执行。针对性意见有着较强的针对性。它总是根据现实的需要，针对某一重要的问题提出见解或处理意见，这些意见对于解决目前存在的问题，都起了积极的作用。原则性意见通常不是具体的工作安排，总是从宏观上提出见解和意见，要求受文单位结合具体情况，参照文件中提出的精神来办理。下级机关在落实意见精神时，比起执行指示有更大的灵活处理的余地。意见的特征：（1）内容的多样性它既可以对工作做出指导，提出要求，又可以对工作提出建议，或者对工作做出评估，提出批评。它主要用于党政机关，但也可用于人民团体、企事业单位；既可用于上级，又可用于下级甚至基层组织。（2）行文方向的多向性它既可以用作下行文，表明主张，做出计划，阐明工作原则、方法和要求；又可以用作上行文，提出工作建议和参考意见；还可以用作平行文，就某一专门工作向平行的或者不相隶属的有关方面做出评估、鉴定和咨询。（3）内容的针对性意见的制发往往是针对工作中急需解决的问题或必须克服的情形，因此它提出问题要及时，分析问题要结合实际，提出见解、办法要对症下药，具有可操作性。（4）作用的多重性有的意见具有指导、规范作用，如《中共贵州省委贵州省人民政府关于加强人才培养引进加快科技创新的指导意见》（黔党发〔2013〕12号）；有的具有建议、参考作用，如《关于深化机关后勤改革的意见》就是四川省人民政府机关事务管理局上报省人民政府的一份建议性意见；有的具有评估、鉴定作用，如《关于成都市创建国家卫生城市工作的考核鉴定意见》。意见的写法：（1）标题意见的标题有两种常见写法：一种是由发文机关+主要内容+文种组成，如《中共贵州省委贵州省人民政府关于加强人才培养引进加快科技创新的指导意见》；另一种由主要内容+文种组成，如《关于进一步加强高技能人才工作的意见》。（2）主送机关分为两种情况：需要转发的意见，没有主送机关这一项，但转发该意见的通知，要把主送机关写清楚。直接发布的意见，要有主送机关，主送机关的排列方法和一般公文相同。（3）正文发文缘由这是意见的开头部分，主要写出发布意见的背景、根据、目的、意义等，但不面面俱到。文字根据具体情况可长可短，最后以“现提出以下意见”、“特制定本实施意见”等过渡性语句转入下文。条文这是意见的主体，要把对重要问题的见解或处理办法——写明。如果是规划性意见，内容繁多，可列出小标题作为各大层次的标志，小标题下再分条表述。如果是内容较单纯集中的工作意见，主体部分直接列条即可，不必再设小标题。执行要求有些意见需要对贯彻执行提出一些要求，可以列入条款，也可单独在正文最后写一段简练的文字予以说明。如无必要，此项免除。注意：（1）意见是就贯彻执行上级精神提出带有宣传、引导、说明、阐释意义的指导性文件，语气要相对缓和，不应使用命令行的强制口气。（2）意见中较多地使用说理的表达方式，但说理要求简明，不应用写论文或宣传材料的手法做全面论述。（3）意见大多是就现实工作中出现的新情况、新问题，经过调查研究，提出解决问题的思路和办法。因此，意见的写作要注意选题，深入调查研究，掌握第一手资料。办法：是有关机关或部门根据党和国家的方针、政策及有关法规、规定，就某一方面的工作或问题提出具体做法和要求的文件。办法的特点：（1）办法的法规约束性侧重于行政约束力。（2）办法的条款都具体、完整，不能抽象笼统。办法的分类：根据内容、性质的不同，办法可分为实施文件办法（如《贵州省“百千万人才引进计划”实施办法》）和工作管理办法（如《贵州省核心专家省管专家评选管理办法》）两种。办法的结构：办法由首部和正文两部分组成。（1）首部。包括标题、制发时间和依据等项目内容。标题：由发文机关、事由、文种构成。制发时间、依据。标题之下用括号注明规定制发的年、月、日和会议；或通过的会议、时间及发布的机关、时间；或批准的机关、时间等。有的办法随“命令”、“令”等文种同时发布，这一项目内容可不再写。（2）正文。一般由依据、规定、说明这三层意思组成，可分章、分条叙述。办法中的各条规定，是办法的主体部分，要将具体内容和措施依次逐条写清楚。办法的结尾，一般是交代实施的日期和对实施的说明。细则：也称实施细则，是有关机关或部门为使下级机关或人员更好地贯彻执行某一法令、条例和规定，结合实际情况，对其所做的详细的、具体的的解释和补充。细则是应用写作研究的主要文体之一。细则一般由原法令、条例、规定的制定机构或其下属职能部门制定，与原法令、条例、规定配套使用，其目的是堵住原条文中的漏洞，使原条文发挥出具体入微的工作效应。细则的特点：细则多是主体法律、法规、规章的从属性文件，它具有如下特点：（1）规范性细则是对法律、法规和规章的补充说明或辅助性的规定，自然具有法律、法规、规章的规范特点。（2）补充性和辅助性细则是主体法律、法规、规章的从属性文件，它对法令、条例、规定或其部分条文进行解释和说明，制定细则的目的是为了补充法律、法规、规章条文原则性强而操作性弱的不足，以利于贯彻执行。（3）操作性强细则对有关法律、法规、规章的基本概念进行界定，规定具体适用的标准及执行程序，从而使主体规范性文件具有更强的操作性。细则的写法：细则一般由首部和正文两部分组成。（1）首部包括标题、制发时间和制发依据等项目。标题：几乎全按“适用范围+实施+文种”构成，适用范围一般多由母体公文标题来充当。一般细则的标题有两种形式：a．由地区、法（条令、规定）名称和文种组成。如《贵州省“百千万人才”评审认定与跟踪考核实施细则》。b．由法（条例、规定）名称和文种组成。正文：正文一般由总则、分则和附则三部分组成。总则说明制作本细则的目的、根据、适用范围、执行原则；分则根据法律、法规、规章的有关条款制订出具体的执行标准、实施措施、执行程序和奖惩措施；附则说明解释权和施行时间，有的细则还对一些未尽事宜作出说明。正文的结构形式有两种：章条式和条项式。在章条式中，第一章是总则，最后一章是附则，中间各章是分则，每章有若干条款。条项式细则不分章，各条项内容相当于章条式各条，但项目略少，内容更加具体。一般来说，根据法律制订的细则多采用章条式，根据条例或办法制订的细则多采用条项式。细则的写作要求：（1）任何细则都是为贯彻执行某一条规而制发的，必须首先说明制定细则的条文根据，根据几条就注明几条，不能随意增减。（2）必须注意细则的补充性和辅助性，并体现在一个“细”字上，把有关条规具体化、细密化，而不是在原有条规之外另起炉灶，再来一个“补充说明”。（3）要注意细则条文的逻辑顺序，一项一事，体现出相对的独立性。（4）细则写作必须坚持“上有所依、下有所系”的原则，即必须根据上级机关的有关条规，联系本地区、本系统的实际，提出具体的实施细则。二、人才政策类别1、综合政策2、单项政策培养引进使用平台载体建设服务激励评价流动国家人才政策千人计划万人计划“三区”人才支持计划千人计划海外高层次人才引进计划2008年12月，中央决定实施引进海外高层次人才的“千人计划”，围绕国家发展战略目标，用5到10年时间，在国家重点创新项目、重点学科和重点实验室、中央企业和金融机构、以高新技术产业开发区为主的各类园区等，有重点的引进并支持一批海外高层次人才回国（来华)创新创业。截止目前，“千人计划”已分12批引进6000余名高层次创新创业人才，在科技创新、技术突破、学科建设、人才培养和高新技术产业发展等方面发挥了积极作用，正成为创新型国家建设的一支重要生力军。“千人计划”含创新人才长期项目、创业人才项目、青年千人计划项目、创新人才短期项目、外专千人计划项目。海外高层次人才引进工作小组负责千人计划的组织领导和统筹协调。工作小组由中央组织部、人力资源和社会保障部会同教育部、科技部、中国人民银行、国资委、中国科学院、中央统战部、外交部、发改委、工业和信息化部、公安部、财政部、侨办、中国工程院、自然科学基金委、外专局、共青团中央、中国科协等单位组成。在中央组织部人才工作局设立海外高层次人才引进工作专项办公室，作为工作小组的日常办事机构，负责千人计划的具体实施。基本条件一般应在海外取得博士学位，原则上不超过55岁，引进后每年在国内工作一般不少于6个月，并符合下列条件之一：1.在国外著名高校、科研