我国民用航空非法干扰行为的立法完善分析论文

我国民用航空非法干扰行为的立法完善分析论文随着我国民用航空事业的不断发展，非法干扰行为问题逐渐凸显，非法干扰事件逐年增多，不仅直接影响到民用航空运输的正常运转，而且劫机、炸机等严重非法干扰行为的存在严重危害到人们的生命财产安全，对公共安全形成巨大的威胁。但现阶段我国对非法干扰行为相关立法存在的诸多问题，影响了对民用航空安全的维护和人们生命财产安全的保护。因此，深人研究非法干扰行为，并完善与之相关的立法迫在眉睫。一、非法干扰行为法律内涵分析非法干扰行为是相关非法干扰行为立法的核心概念，这一概念的内涵的法律界定是非法干扰行为立法完善无法回避的问题。按照国际法和国内法的规定分析非法干扰行为，准确地概括和界定“非法干扰行为”的内涵和外延，是完善非法干扰行为立法的前提和基础。(一)非法干扰行为内涵的国际立法分析国际上对非法干扰行为的关注始于劫机行为。为了保证航空运输安全，从20世纪60年代起，国际民航组织先后制定了一系列预防和惩治危害航空安全行为的国际文件，如《关于在航空器内的犯罪和其他某些行为的公约》(简称为《东京公约》)、《关于制止劫持航空器的公约》(简称《海牙公约》)、《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》(简称《蒙特利尔公约》)、《制止在用于国际民用航空的机场内发生的非法暴力行为以补充1971年9月23日订于蒙特利尔的制止危害民用航空安全的非法行为公约的议定书》(简称《蒙特利尔议定书》)，1974年通过的《防止对国际民用航空进行非法干扰行为的安全保卫》(简称《附件17》)，2010年又制定了《制止与国际民用航空有关的非法行为的公约》(即《北京公约》)及《制止非法劫持航空器公约的补充议定书》(即《北京议定书》)。上述这些国际文件构成了防止和打击民用航空领域非法干扰行为的法律体系。总体而言，上述公约为国际社会预防和打击非法干扰行为，尤其是对劫机、炸机等严重非法干扰行为的打击提供了依据，同时也极大地促进了世界各国对非法干扰行为的认识及立法。但是，非法干扰行为在多种公约中的界定并不一致，非法干扰行为的内涵和外延因公约的不同规定而发生变化。这些变化具体表现为:第一，非法干扰行为侵害的对象由仅指针对“飞行中”到包括“使用中”的航空器的犯罪，再扩大到针对人身、财产和环境的危害行为。如《东京公约》、《海牙公约》规定仅限于飞行中的航空器。《蒙特利尔公约》将《东京公约》、《海牙公约》的劫机犯罪对象由仅限于“飞行中”的航空器扩大到“使用中”的航空器及其航行设施，弥补了上述两公约规定中的不足。1988年《蒙特利尔议定书》专门规定了制止和惩治针对民用航空机场上的服务人员、设备和未在使用中的航空器非法使用武器和装置的罪行，保护对象从飞行和使用中的航空器及其航行设施，扩大到机场内未使用中的航空器、民用航空机场上的服务人员及设备，将危害民用航空机场安全的暴力行为也规定为犯罪。第二，非法干扰行为由发生在特定空间的行为发展到非特定空间的行为。非法干扰行为的发生地由航空器内，扩展到航空器外，非法干扰行为不仅指在航空器和机场特定场所内发生各种非法行为，还指在不特定场合散播虚假信息的非法行为。如《附件17》将“非法劫持飞行中的航空器”与“非法劫持地面上的航空器”两类不同的行为合并为“非法劫持航空器”一类行为，没有再区分飞行中或使用中的航空器，增加了“毁坏使用中的航空器”和“利用使用中的航空器造成死亡、严重人身伤害，或对财产或环境的严重破坏”等情形。《附件17》颁布之后已经过十多次修订，新增了一些非法干扰行为形式，使得其他公约由于适用面窄导致对航空安全保护不力的问题得以缓解。第三，非法干扰行为逐渐明确为不仅指既遂行为，还包括未遂行为。《东京公约》作为最早规制非法干扰行为的国际公约并没有明确涉及未遂行为，在其后国际公约中才明确未遂行为构成非法干扰行为，即非法干扰行为“是指诸如危害民用航空和航空运输安全的行为或未遂行为”。第四，非法干扰行为侵犯的客体由民用航空安全和航空秩序，到后来明确为侵犯民用航空安全，如《附件17》将非法干扰行为危害的是“民用航空和航空运输安全”明确修改为“民用航空安全”，突出了航空器与公共安全密切相关的特性。将仅仅是破坏民航运输秩序，尚未危及民航安全的行为排除出非法干扰行为的范围。对于非法干扰行为以外的各种扰乱行为，为了统一认识，加强国际合作的有效性，使各国在处置机上滋扰行为等方面达成一致，2002年6月公布的第288号通告《关于不循规/扰乱性旅客法律问题的指导》中列出了三类行为及其具体表现形式，供成员国在制定国内法时予以参考。(二)非法干扰行为内涵的国内立法分析目前，与非法干扰行为有关的国内立法主要有《刑法》、《民用航空法》、《民用航空安全保卫条例》、《民用航空安全保卫工作规则》、《公共航空旅客运输飞行中安全保卫规则》等，这些国内立法根据我国已加人的国际公约，将有关非法干扰行为的内容予以全部或部分吸收，构建了国际公约与国内立法相互配合的预防和惩治非法干扰行为的立法体系。但遗憾的是，我国对非法干扰行为的立法较为分散，且多数立法只涉及非法干扰行为的具体行为形式，没有对非法干扰行为的内涵进行统一的法律界定。也就是说，非法干扰行为在我国还不是一个严格的法律用语，非法干扰行为在现实中从多个意义上使用，影响了人们对非法干扰行为的准确把握，导致人们对非法干扰行为认识不一。具体而言:第一，非法干扰行为在立法中未普遍使用。非法干扰行为作为国际法上的一个法律用语，在我国《刑法》、《民用航空法》等较高阶位的法律中并没直接得到使用，这些法律文本只是对非法干扰行为的行为表现形式进行了规定。如我国《刑法》和《民用航空法》对劫持航空器、暴力危及飞行安全、破坏航空设施、破坏航空秩序等犯罪行为的规定。《民用航空安全保卫条例》第1条规定:“为了防止对民用航空活动的非法干扰，维护民用航空秩序，保障民用航空安全，制定本条例。”该条例虽然使用了“非法干扰”一词，但未给出明确的定义。在现有立法中，只在阶位较低的立法文本中正式使用了“非法干扰行为”一词，并对非法干扰行为的内涵进行了概括。如我国民用航空局2008年制定的《公共航空旅客运输飞行中安全保卫规则》第4条对非法干扰行为做出与《附件17》(第8版)相同的规定，即非法干扰行为，是指诸如危害民用航空和航空运输安全的行为或未遂行为。具体包括六类行为。第二，非法干扰行为的内涵规定不统一。目前非法干扰行为内涵有广义和狭义两种。广义上的非法干扰行为既包括触犯刑法的严重违法行为，也包括尚未构成犯罪的一般违法行为。如1999年民航总局公安局制定的《处置非法干扰民航安全行为程序》中专门规定了非法干扰行为的内涵及其类别，即非法干扰行为是指违反有关航空安全的规定，危害或足以危害民用机场、航空器运行安全或秩序，以及有关人员生命和财产安全的行为。并将非法干扰行为分为三类:第一类是触犯刑律的犯罪行为(恐怖主义罪行)。具体包括实施或者企图实施劫持、爆炸航空器，袭击、爆炸机场等行为。第二类是可能危及飞行安全的行为。如未经许可进人驾驶舱、企图打开驾驶舱门;违反规定不听机组劝阻;在客舱洗手间内吸烟;违反规定开启机上应急救生设备等行为。第三类是扰乱秩序行为。如寻衅滋事、殴打乘客，酗酒滋事，冲击机场、强行登占航空器等行为。狭义上的非法干扰行为，如《公共航空旅客运输飞行中安全保卫规则》将扰乱行为、非法干扰行为与其他严重危害飞行安全的行为并列，这一并列意味着机上“扰乱行为”和其他严重危害飞行安全行为;;不包含在非法干扰行为内。二、制约我国民用航空非法干扰行为立法完善的问题分析随着我国民用航空运输的迅猛发展，危害民用航空安全和秩序的不法行为日益增多，我国关于非法干扰行为规制的立法存在的问题也日益凸现出来，这些问题制约着我国非法干扰行为立法的完盛。(一)对非法干扰行为的内涵缺乏统一认识人们对非法干扰行为的内涵与外延的认识存在各种分歧，在一定程度上影响了非法干扰行为的立法进程。关于对非法干扰行为认识的分歧主要表现为:第一，关于非法干扰行为的性质，主要有三种观点:第一种观点认为非法干扰行为应该仅指严重的构成犯罪的行为。如张君周认为，非法干扰行为是指危害民用航空安全性质较严重的行为。第二种观点认为非法干扰行为既包括严重的构成犯罪的行为，也包括尚未构成犯罪的一般行政违法行为。如周隽认为，妨害航空安全的“非法干扰行为”是指破坏航空秩序(包括机场秩序、机上秩序纪律等与航空器航行有关的一切秩序)，损坏或破坏民用航空器、民航设施，干扰民用航空器的正常航行，从而产生或足以产生危害民用航空安全后果的所有行为(包括犯罪行为和一般非法干扰行为)。第三种观点则认为非法干扰行为仅指尚未构成犯罪的行为。例如车彤认为，“非法干扰是指发生于飞行中的航空器内人为因素导致的未危及航空安全、尚不构成犯罪的行为”。第二，关于非法干扰行为的客体。对非法干扰行为的.客体，一种观点认为非法干扰行为的客体是民用航空安全，另一种观点则认为非法干扰行为的客体是民用航空安全和民用航空秩序。如刘南男认为非法干扰行为是指由行为人故意实施的，违反国家航空安保法律规范、危及航空运输安全或运营秩序等行为的统称。而张君周则认为，非法干扰行为侵犯的客体是民用航空安全，仅破坏民航运输秩序但还未危及民航安全的行为，不属于非法干扰行为。当然，人们对非法干扰行为的内涵与外延的认识存在分歧，与国际公约长期缺乏对“非法干扰行为”含义的稳定认识也有关。1963年《东京公约》首次规定了针对飞行中航空器的干扰行为，但该公约没有将“非法”与“干扰”合并使用，没有明确非法行为需构成犯罪，在性质上这些干扰行为既可能是犯罪行为，也可能是不构成犯罪的其他违法行为。1971年制定的《蒙特利尔公约》使用了“非法行为”这一法律术语，并在公约第1条详细规定了非法行为的各种表现形式。遗憾的是，其仅列出非法行为的表现形式，也未对非法干扰行为给予一个明确的定义。尽管《附件17》早在1974年就制定了第1版，此后又分别进行了三次修改，但其中还是没有明确规定非法干扰行为的定义，非法干扰行为的内涵和外延处于不断变化中。2002年的第6版《保安手册》则引人了《国际民用航空词汇》(2001年)中非法干扰行为的定义。在航空运输全球化的时代，各种国际文件在不同含义上使用非法干扰行为，不仅影响了人们对非法干扰行为的准确认识，也影响了国内法的制定。(二)非法干扰行为多元立法导致的冲突和不协调目前，我国立法以不同形式的法律文件对不同性质的、不同表现形式的非法干扰行为零散地做出规定，非法干扰行为的多元立法是导致不同规范内容冲突和不协调的重要原因，同时也导致非法干扰行为立法缺乏系统性。比如现行《民用航空法》与现行《刑法》之间就存在不协调，甚至冲突问题。现行《刑法》是1997年修改的，而现行《民用航空法》是1995年制定的，《民用航空法》以1979年《刑法》为依托进行罪状表述，无法与现行《刑法》协调，甚至保留了类推制度，显然与罪刑法定的原则相冲突。《民用航空安全保卫条例》与《治安管理处罚法》存在同样的问题，1996年《民用航空安全保卫条例》制定时，考虑了与《治安管理处罚条例》的协调与对接，但《治安管理处罚条例》已于2005年修改为《治安管理处罚法》，《民用航空安全保卫条例》原有内容显然没办法与《治安管理处罚法》衔接。虽然根据立法法的规定，上位法优于下位法，新法优于旧法，这些不协调与冲突不影响法律的正确适用，但它毕竟影响了立法的整体协调性和有机统一性。此外，多元立法体系还造成了责任追究的分割。在责任追究上，重刑事责任、轻行政与民事责任，尤其是轻附带民事责任的追究。当前，我国对严重的非法干扰行为的立法较为完善，但对一般非法干扰行为还存在立法缺陷。比如，重视对非法干扰行为的预防立法和刑事责任的立法，忽视对非法干扰行为的行政和民事责任规制;存在对非法干扰行为行政处罚依据不足，处罚过轻和忽视民事责任追究的问题。由此造成非法干扰责任人给航空运输承运人和其他旅客造成巨大经济损失时难以追究的局面。当前高发的非法干扰行为诸如“非法侵人机场控制区”、“谎报虚假威胁信息”、“违反客舱秩序”以及乘客常常因航班延误而采取“拦飞