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通識教育與警察人才培育學術研討會論文集29體制變遷體制變遷體制變遷體制變遷：：：：國民政府大陸時期警政發展國民政府大陸時期警政發展國民政府大陸時期警政發展國民政府大陸時期警政發展(1912-1949)陳添壽中央警察大學通識教育中心副教授摘要摘要摘要摘要：：：：辛亥革命成功，推翻清朝皇權體制，而締造中華民國，建立國民政府的共和體制。檢視這段艱辛歲月的體制變遷，本文嘗試透過警察工作的維護政權、執行法律和公共服務的三個層面，來分析國民政府在大陸時期的體制變遷與警政發展的關係。因此，本文首先除了論述近代警政思潮與晚清的建警之外，主要將中華民國在大陸時期的警政發展分為三個重要時期：第一時期是南京臨時政府的警政奠定期(1912~1914)，從論述孫中山就任臨時大總統到袁世凱解散國會的警政奠基工作；第二時期是南北政府的警政混亂期(1915~1928)，北方政府於1917年4月在北京雖有「全國警務會議」的召開，研討警察制度的改革，但對警政工作並無實質進展，反因南北政府分裂造成警政的破壞；第三時期是南京國民政府的警政重整期(1929~1949)，這時期又可細分為國民政府初期的經建、國民政府中期的抗日，以及國民政府晚期的國共內戰等三個階段，探討如何在中央主張集權與地方要求分權下進行警政的重整工作；最後，結論。關鍵詞關鍵詞關鍵詞關鍵詞：：：：體制變遷體制變遷體制變遷體制變遷、、、、國民政府國民政府國民政府國民政府、、、、警政警政警政警政、、、、警政發展警政發展警政發展警政發展綱目綱目綱目綱目：：：：壹、前言貳、近代警政思潮與晚清建警參、政黨國會競爭與警政奠基期(1912~1914)肆、南北分裂政府與警政混亂期(1915~1928)伍、中央地方分治與警政重整期(1929~1949)陸、結論壹壹壹壹、、、、前言前言前言前言本文主要從體制變遷中的政黨、國會與政府等三個影響警察功能的環境因素，透過其權力關係的運作機制為核心界面，分析1911年10月辛亥革命成功，建立了中華民國。在這巨大變化的過程中，凸顯體制變遷的是清朝皇權體制的被推翻，與民國以來共和體制的建立，尤其是要聚焦在1912年至1949年中華民國政府(簡稱國民政府或國府)大陸時期的警政(police)發展。對於近代警察制度的東來，不論police是定義為警政、警察或治安，本文主要以警政視之，但為了論述體制變遷：國民政府大陸時期警政發展(1912-1949)30的方便，有時亦會以治安或警察代之。因此，對於警察功能或角色的涵義，本文將其定義在從戰時軍人與國家安全的維護政權，秩序維持與打擊犯罪的執行法律，和傳輸福利與追求效率的公共服務等三種警察角色為研究途徑。1藉由上述三種警察角色檢視國民政府大陸時期推動警政工作的發展歷程。因此，本文首先說明近代警政思潮的引進和晚清的警察制度建立之外，將辛亥革命成功後所建立中華民國的國民政府，在大陸時期的警政發展概略性的分為三個主要時期：第一個主要時期是南京臨時政府警政奠基期(1912~1916)，其主要體制權力的核心是透過國會與政黨競爭機制下的推動警政工作；第二個主要時期是南方和北方分裂政府警政混亂期(1917~1928)，當其體制權力核心在國會停會和政黨解散之後，整個體制運作機制已經移轉到主掌行政權力的政府手上，而顯現政府權力運作機制則分裂為南方與北方的兩個政府，因此，分析這時期的警政工作主要建構在這兩政府對峙下權力混亂現象的基礎上；而在第三時期南京國民政府警政重整期(1929~1945)，則是在國民政府北伐完成之後，經由一個比較具有統一政府權的實力，分析中央與地方政府之間的權力關係，在體制上中央要求集權統一與地方強烈主張分權(治)糾葛下的警政發展。最後，結論。貳貳貳貳、、、、近代警政思潮與晚清建警近代警政思潮與晚清建警近代警政思潮與晚清建警近代警政思潮與晚清建警人類自部落社會時期就開始存在有警察作用(功能)的需求或必要性。從警察功能的保障人身財產安全角度而論，統治者為鞏固權力、打擊異己、維持秩序、撲滅犯罪就已經嘗試建立職官，雖然職官名稱不盡相同，也無全國性的組織，更缺少完整的法律制度可依循。因此，在清朝之前，呈現地方行政首長，行政、司法、警察等權力集於一身，行政首長即警察首長，行政體系即警察體系，並無明確的劃分。所有治安方面的職官，不過於必要時發生鎮壓的力量而已。2而近代中國，每次對外戰爭失利，即有一次改革運動，諸如鴉片戰後的海防運動、英法聯軍後的自強運動，以及甲午戰後的維新運動。所以，由康有為、梁啟超倡導戊戌變法的維新時期，其間黃遵憲在1897年赴湖南主持長寶地區的鹽政，並兼理湖南按察使之後，就已開始在湖南創辦保衛局。梁啟超與黃遵憲自1896年開始結交，自1902年至1905年黃遵憲去世止，雙方有許多信件往還，黃遵憲認為破壞性的暴亂應竭力避免，代之而起的應是統治者與被統治者之間的一種合作關係，這些信念形成了他對溫和改革的主張：人民對於自由的真意逐漸明瞭時，他們將能一方面尊重皇室，一方面走向民主。黃遵憲認為1904年中國的環境不適合建立共和政體，此種觀念引起梁啟超的共鳴，並促使他贊同在滿清1陳添壽，〈政經轉型與警察角色變遷之研究〉，《警學叢刊》第33卷第2期，(桃園：中央警大，2002年9月)，現收錄：陳添壽、蔡泰山，《台灣經濟發展史》，(台北：蘭臺，2009年2月)，頁590~592。2梅可望，《警察學原理》，(桃園：中央警大，2000年9月)，頁57-62。通識教育與警察人才培育學術研討會論文集31統治下達成君主立憲的改革。3而1898年6月11日至9月21日的一百天中，光緒皇帝發布了大約40餘條的新政詔令，涵蓋了行政、教育、法律、經濟、工技、軍事、警察制度等方面。1900(光緒26)年，義和團之亂，各國為維護京師治安，乃有「安民公所」的設立，義和團之亂平定之後，「安民公所」改制為「工巡局」，即為中國現代警政的開始。費正清指出，1900年外國軍隊佔領北京的時候，在日本提議下按日本和歐洲範本設立了一所警察學校，招收的學生多為八旗軍，以後這些穿制服支薪水的警員就成為新型的公務員。袁世凱隨即把警察系統推廣到各大都市。而將「即便已經淡化了，喜好给人訓話、管閒事、調解說和的儒家心態激發了有效的警察工作」。至於，扈從主義(clientelism)和慣例的舞弊，則亦在所難免。4因此，中國現代警察的引進，主要是因為清王朝受到列強侵擾，地方治安敗壞的問題，同時，亦受到租界各國所實行警察制度的影響，希望能「習夷之長以制夷」，巡警為內政之要，巡警之設，成為推動自強運動的重要改革項目之ㄧ。1901年1月29日(光緒26年12月10日)慈禧以德宗的名義宣布變法，在改革官制的新政中，就有仿效各國樞密院制設立政務處，廢總理衙門改稱外務部，並裁汰綠營改練巡警營。5換言之，溯自袁世凱從1901(光緒27)年10月擔任直隸總督兼北洋大臣以後，即仿照西洋警察制度，從事巡警章程的制定，並於保定省城創設警務總局一所、分局五所，嗣又設警務學堂一所。61902年4月聘請日本警視廳景觀三浦喜傳為警務顧問，擬訂「保定警務局暫行條例」。於是袁世凱在創辦保定巡警之後，又於天津、海口等重要港口籌辦巡警。時值義和團事件之後，各國與清政府議約，復有距天津20華里，中國不能駐兵之議，惟巡警不在此限，袁世凱遂派巡警留駐天津，是為南段巡警局。至於分駐西沽、塘沽、山海關、秦皇島、北沽等地，是為北段巡警局。同時，為了加強巡警勤務，另外設置馬隊巡警、消防巡警，以及小汽船巡查海河。9月，清政府通令各省仿照直隸巡警制度。並為了培養警政人才，在天津開辦警務學堂一所，調訓基層警察人員。71903(光緒29)年，合併保定巡警學堂，易名為北洋巡警學堂，以及要求直隸所屬州、縣設立巡警傳習所。8次年，又將北洋巡警學堂改名為北洋高等巡警學3MichaelGasster原著，古偉瀛節譯，〈中國政治現代化運動中的改革與革命〉，引自：金耀基等著，《中國現代化的歷程》，(台北：時報，1990年11月)，頁236。4JohnKingFairbank&MerleGoldman,薛絢譯，《費正清論中國》，(台北：正中，2002年3月)，頁310。5陳添壽，〈台灣傳統治安與產業發展的歷史變遷〉，原發表於2008年5月27日中央警察大學通識教育中心所舉辦的《警察通識與專業學術研討會》，收錄：陳添壽、蔡泰山，《台灣經濟發展史》，(台北：蘭臺，2009年2月)，頁501。6參閱：「奏為仿照西法創設保定警務局並添設警務學堂以資練習摺」，收錄：曾榮汾，《中國近代警察史料初編》，(桃園：中央警官學校，1989年12月)，頁1。7參閱：「奏為天津等地籌辦巡警摺」，收錄：曾榮汾，《中國近代警察史料初編》，(桃園：中央警官學校，1989年12月)，頁2~4。8參閱：「北洋巡警學堂推廣重訂章程」、「北洋巡警學堂編譯處章程」、「北洋巡警學堂附外省咨送附學章程」、「北洋巡警學堂附本省申送附學章程」，收錄：曾榮汾，《中國近代警察史料初編》，體制變遷：國民政府大陸時期警政發展(1912-1949)32堂。1905(光緒31)年8月，發生革命黨人吳樾謀炸五大臣出國考察憲政的恐怖事件，遂在袁世凱提議之下，於同年9月正式創設巡警部，接收工巡局所有業務，內設警政司、警法司、警保司、警務司、警學司、機務所等單位，下轄內城巡警總廳、外城巡警總廳、內城預審廳、外城預審廳、高等巡警學堂、京師習藝所、路工局、消防隊、協巡營、探訪隊、稽查處等單位，加強維護治安工作，並在1906年7月的官制議定項目中普設巡警。91906年11月清政府衡諸各國官制，以部會中單獨以警部成立的部會很少，而不設立內政(務)部會的國家卻沒有。因為，在業務範圍上，內政業務可以涵蓋警察業務，而警察業務不能完全包括內政業務，遂將巡警部改稱民政部。內設警政司、衛生司、營繕司、疆理司、民治司、參議廳、承政廳等單位，並由警政司主管全國警察事宜。民政部下轄內城巡警總廳、外城巡警總廳、內城預審廳、外城預審廳、京師習藝所、工巡捐總局、路工處、缉探總局、消防隊、高等巡警學堂等機構。1907年清政府改革地方政府組織，根據「直省巡警道官制細則」規定，在各省增設巡警道，負責全省的警政。101911年5月8日(宣統3年4月10日)開始實施內閣制的奕劻內閣閣員，由善耆出任民政大臣。而在袁世凱出任清朝內閣總理大臣期間，特命趙秉鈞11為民政部大臣，成為袁世凱逼宮的重要幫手。換言之，從辛丑以至宣統退位期間，清政府預備立憲宣布，為了整頓戶籍，清查各地人口，便利於憲政的實施，清政府積極將警務列為分年應辦新政之ㄧ，勒令全國督撫定期實施，而警察機關及警察學校、巡警教練所等在全國各大城市紛紛出現，蔚為一大特色。12參參參參、、、、政黨國會競爭與警政奠基期政黨國會競爭與警政奠基期政黨國會競爭與警政奠基期政黨國會競爭與警政奠基期(1912~1914)一一一一、、、、臨時政府時期國會與政黨的競爭臨時政府時期國會與政黨的競爭臨時政府時期國會與政黨的競爭臨時政府時期國會與政黨的競爭這一階段的警政工作的影響因素，主要權力核心凸顯在國會運作和政黨的鬥爭情境。1911年10月10日由孫中山領導的同盟會在武昌起義，隨著辛亥革命的勝利，重要各省紛紛響應，先後宣布脫離清王朝統治，除了直隸、河南、山東、(桃園：中央警官學校，1989年12月)，頁13~20。9參閱：韩延龙、苏亦工等箸，《中国近代警察史》，(北京：社会科学文献出版社，2000年1月)，頁62。10韩延龙、苏亦工等箸，《中国近代警察史》，(北京：社会科学文献出版社，2000年1月)，頁74；參閱：「奏請改設巡警勸業兩道摺」，收錄：曾榮汾，《中國近代警察史料初編》，(桃園：中央警官學校，1989年12月)，頁9。11趙秉鈞是袁世凱河南同鄉，清末曾任後補縣丞、直隸保甲局總辦兼統巡防營，以善於缉捕名揚官場，1903年投入袁世凱幕下，是清末新政中袁世凱在直隸推行警政工作的重要人物，先後出任天津南段警務局局長、天津巡警道，直隸警政被清廷視為楷模，後來清政府依照袁世凱的建議在中央設巡警部，由徐世昌任大臣，毓朗、趙秉鈞為侍郎。徐和趙都是袁的