长沙市外来务工人员廉租房建设研究

长沙市外来务工人员廉租房建设研究长沙市外来务工人员廉租房建设研究课题组(2005年9月22日)随着构建和谐社会战略方针的提出,外来务工人员在经济发展和城市建设中的重要性逐渐得到社会各界认同,尊重和理解并采取切实可行的措施以保障外来务工人员更好地融入到他们所在的城市社会中,已成为许多有识之士的共识.越来越多的地方政府采取了卓有成效的措施帮助外来务工人员解决诸如就业,居住,医疗,教育等方面的问题,让他们在为城市繁荣做出贡献的同时,也能享受到政府为居民提供的各种公共资源,分享到由经济发展带来的实惠.当前,为更好地落实以人为本的科学发展观,统筹城乡协调发展,推进城乡一体化建设,很有必要研究长沙市外来务工人员在长沙的生存状况.为此,湖南省社科联,湖南省省情与对策研究中心,长沙学院等单位组织有关专家学者和实际部门的同志联合组成了长沙市外来务工人员廉租房建设研究课题组,从外来务工人员最基本的生存状况——住房情况入手,对长沙市外来务工人员廉租房建设的现状,问题,对策等开展调研.2005年4-8月,课题组通过走访有代表性的大型企业和政府有关职能部门,召开理论和实际部门专家座谈会,发放调查问卷等多种方式进行了实地调研,在调研基础上综合专家意见,提出了有关对策建议.现将调研成果的主要成果分述如下,供长沙市委市政府及省委省政府领导决策参考.一,长沙市外来务工人员廉租房建设现状所谓外来务工人员,一般是指选择进城务工赚钱的非城市户籍的外来就业人员,这个概念主要是与工作,生活,居住在城市中的本地人相对应的一个概念.在我国现阶段,外来务工人员的组成以进城务工的农民工为主.本课题所研究的外来务工人员主要是指选择进长沙市务工赚钱的非长沙城市户籍的外来就业人员,他们中绝大部分是来长务工的农民工.据统计,目前来长沙市务工的外来人员已经超过42万人.这42万人大多来自农村,在长沙市主要从事第二,三产业的劳动.长沙市政府在改善外来务工人员待遇方面做的一件大事就是兴建了外来务工人员廉租房.为落实建设文明长沙,构建和谐社会的战略方针,解决和改善外来务工人员的住房条件,长沙市政府把外来务工人员廉租房建设作为政府亲政爱民的一件大事来抓.2004年,由市区两级政府共拨给20%的启动资金,采取住房公积金利差,银行贷款,政府贴息等多种方式筹集资金,为外来务工农民兴建了廉租房安置小区——江南公寓.江南公寓位于长沙市汽车西站附近,二环线东侧,占地46亩,总建筑面积5万平方米,共建有13栋多层住宅楼,总计630套公寓,户型以三室一厅和四室一厅为主,能供4000多名低收入外来务工人员租住,人均居住面积超过10平方米,每月租金60元,房间为公寓式集体宿舍形式,内配有床,柜,桌,椅等日用品.小区配套设施齐全,商店,食堂,阅览室,影视室,娱乐室,澡堂,汽(单)车库等一应俱全.对于入住江南公寓的条件,长沙市政府职能部门制订的政策为:凡被长沙市用工单位录用在岗一年以上,且劳动合同经劳动和社会保障部门备案,月平均收入在800元以下,在本市市区无自有房屋的长沙市所辖五区外的进城就业农民,均可申请入住.江南公寓作为我国首座花园式农民工廉租房小区,她的建成体现了长沙市政府对外来务工人员的人文关怀,在国内引起了广泛注意,为我国其他城市改善外来务工人员住宿条件提供了一些可供借鉴的经验和思路.但据我们6月份的实地调查,江南公寓的入住率仅有6%左右.随着长沙经济社会的快速发展,外来务工人员廉租房建设的整体规划,建设,管理,服务等问题日益突出(详细情况见附件一《长沙市外来务工人员廉租房专项市场调查结果及其分析》).正因如此,迫切需要认真研究长沙市外来务工人员廉租房问题,切实解决好江南公寓入住率低的问题,拿出真正能贯彻落实市委市政府英明决策的具体操作方案,把党委政府的惠民政策落到实处.二,长沙市外来务工人员廉租房建设的总体思路外来务工人员的住房问题是绝大多数国家在经济发展,城市化进程中不可回避的一个现实问题.低收入阶层与所谓强势群体之间存在共生关系,实行住房保障不仅仅是为了保护社会低收入阶层的利益,也是维护其他人利益乃至维护整个社会的稳定.因此,其廉租房的建设具有现实的政治意义,社会意义和经济意义.通过调研,我们较为深入地掌握了长沙市外来务工人员的生存状况特别是居住现状和长沙市外来务工人员廉租房建设的相关情况.在充分调研的基础上,参考外国和外省成功经验,结合长沙市的实际情况,我们对长沙市廉租房建设提出如下思路,详细建议见附件三《长沙市外来务工人员廉租房建设十一五规划建议》.(一)廉租房建设的战略原则在廉租房建设实施的战略原则上,既要考虑城市政府财政支付能力,又要注意充分发挥市场机制的作用;既要坚持广泛覆盖,基本保障的原则,又要坚持分层次,多样化途径;既要借助政府,社会等外力的支持,又要激励弱势群体成员依靠自身的力量解决住房问题.总之,政府应通过综合手段,解决外来务工人员住房,为其安心在省会服务提供安居保障.同时外来务工人员也应在政府的积极引导及政策扶持下,自强自立,尽可能地解决自身居住问题.(二)廉租房建设的战略定位廉租房建设早期的战略定位应该是救急,而不是救贫,因为政府的力量终究是有限的,政府不可能也没必要将所有外来务工人员都纳入廉租房这样的保障体系之中,而只能解决最紧急最需要解决住所的那批人.因此,在早期,可以政府为主,向广大低收入者提供廉租住宅;随着经济水平的提高,可以采取鼓励居民自置居所与租赁廉租房相结合的措施;在经济水平达到一定高点之后,可以主要采用人头补贴或采取购买国家提供的公共住房方式.(三)廉租房建设的操作模式在廉租房建设上,为减少政府财政开支,可采取混合收入出租廉租房模式.这种模式是通过社区努力来解决本社区外来务工人员低收入家庭住房,其特点是:房屋建成后,其中80%单元房按市场价格招租房客,其余20%单元房由市政府统一向外来务工的低收入家庭招租.长沙市政府可借鉴此模式,具体操作可为:市下属的每一个社区在审核本社区新开发的房地产项目时,与开发商达成协议:在项目完成后,该房地产项目中的一定比例的单元房必须按低收入廉价招租,或统一提供给各区房产局,由各区房产局统一招租.市政府对这种房地产项目应提供免税贷款的优惠条件,使房地产开发商也有利可图,在市政府优惠的税收政策扶持下,社区通过自己的努力并与房地产开发商通力合作,建设混合收入出租廉租房,可以替代由市政府大包大揽解决外来务工人员等低收入阶层家庭住房的问题,减少政府建设廉租房的投入.(四)廉租房建设的发展趋势未来廉租房建设的发展趋势是,在低等级住房严重缺乏的情况下,短期内可补贴发展商兴建一部分低等级住房,以解燃眉之急,再到补贴中等等级住房的营造,长期内还应该逐渐向租金优惠券形式的人头补贴过渡.因此,可将廉租房融入城市住房过滤系统,前瞻性地考虑农民工身份的演变及廉租房功能的置换.我们可规划出其发展趋势:农民工——城市低收入阶层——城市居民;廉租房——公房——私房;廉租住房政府建造——私营发展商新建补贴——租金优惠券人头补贴.在廉租房的设计规划上充分考虑其功能适宜向下流动.三,长沙市外来务工人员廉租房建设的具体政策建议(一)适当放宽廉租房的准入条件外来务工人员廉租房就是为来长沙务工的外来人员提供的以较低价格出租的房屋.按目前规定,凡被长沙市用工单位录用在岗一年以上,且劳动合同经劳动和社会保障部门备案,月平均收入在800元以下的进城就业农民方可申请入住廉租房.从实际操作看,完全达到以上条件有些困难.一则在目前我国法制不健全,就业形势严峻的情况下,要拿出合乎规定的合同比较困难;二则随着我市国民经济的快速发展,外来务工人员的工资待遇比以前有了较大的提高,据抽样调查,我市外来务工人员的月工资在800元以下仅占36.3%,即占外来务工人员人数的1/3强.可见,月收入800元以下成为限制大批外来务工人员入住廉租房的一大限制.因此建议:一是可采用由单位出具证明并作租房担保的方式代替正式劳动合同;二是将月收入定位于1000-1200元以下比较适宜;三是将目前的目标受益人群的界定为户口不在本市的产业工人为主比较适宜.当前,最有效的措施就是以提高江南公寓入住率为突破口,根据市场规律来有序启动长沙市外来务工人员廉租房建设市场.具体建议见附件二《关于提高江南公寓入住率的具体政策建议》.(二)努力扩大廉租房房源渠道本课题组通过调查研究认为,可从以下4方面着手来扩大廉租房房源.第一,政府对开发商采用各种政策补贴,鼓励兴建含一定比例廉租房的住宅小区.目前,在长沙市现存的廉租房(包括市政府腾退的存量公有住房与市场上可供选择作为廉租房的私有住房)数量极为有限的情况下,政府应多方筹集资金,将廉租住房建设纳入全市住宅建设计划之中.在具体操作中,廉租房建设用地可由政府出面征用,以合同的方式出租给廉租房发展中心,在征地过程中,政府应有效控制征地成本,在廉租房建设过程中,可对开发商采取一系列税费上的优惠,如免交报建费,人防费,免缴投资方向调节税等,以吸引更多的开发商投入到廉租房建设中来.第二,加快社会空置住房特别是旧公有住房的收购与改造.旧公有住房的收购与改造应由政府牵头,集中社会各界的力量,这不仅有利于廉租房源的开辟,也有助于廉租住房多样化,个性化特征的实现.第三,政府与企业携手,采用集资廉建方式,按照政府支持,政策优惠,企业自建,统一管理的原则解决大型企业外来务工人员住宿难的问题.据调查,长沙市的企业多分布在市郊,外来务工人员较为密集而用地则相对宽松,为解决这部分人的住宿问题,可考虑采用集资廉建的方式,即企业出地,政府减免建设过程中的有关税费,开发商出资兴建.建成的住房用来满足外来务工人员的租用,开发商靠收取租金来收回成本和获得收益.这些房屋不能在市场上销售与流通,但可鼓励外来务工人员出资购买.由于这种廉租住房只有建安成本(建安成本是指土建安装成本,具体来说包括土建,通水,通电,通讯等成本),没有土地成本,没有开发利润,因此,售价比市场上销售的商品房甚至经济适用房的价格要低得多,这样既可吸引更多外来务工人员在长沙安居乐业,又减轻了政府负担,扩大了廉租房的房源渠道.第四,充分发挥市内各社区及众多房屋中介公司的力量,建立有效的房源信息交流机制,拓宽廉租房的来源渠道.在目前中介组织不规范,租赁市场不发达,房源信息交流机制缺乏的情况下,无论是政府还是个人要寻找到合适的廉租房源都要付出高昂的市场交易成本,这一成本包括寻找出租房源,进行交易谈判,实现交割等各个环节的成本耗费.从长沙情况看,有很多家庭有多套住房,这些房屋不少因各种原因长期或暂时闲置,由于它们遍布在市内各个社区,政府部门很难对其进行统一管理.如果能积极发动基层社区力量,对这些房屋进行一次摸底,政府与本市信誉较高的中介机构签定代理服务协议,由这些中介机构筹集有效房源信息并免费为符合条件的闲置房屋业主提供登记和出租代理服务.由于租金收入有保证(由政府统一招租并统一收取租金),房屋业主也可免却奔波劳顿之苦,中介机构提供的虽为免费服务,但可享受政府的一些优惠政策(如适当减免税费等),而且提升了其社会知名度,无形中促进了其业务发展,政府也通过此举极大地拓展了廉租住房的来源,节约了社会成本,真正实现三赢.(三)积极筹措廉租房资金来源据调研,可采取以下3种方式扩大廉租房资金来源.第一,多方筹集资金兴建廉租房.在廉租房资金筹措上,应采取多渠道,多途径的方式,即资金来源可是多渠道的,如市,区财政预算中的专项资金;住房公积金增值收益中提取的城市廉租住房补充资金;社会捐赠资金;其他渠道筹集的资金等.第二,政企合作开发廉租房.长沙市政府可根据自身实际,与房地产开发商进行合作,给予开发商一定的政策优惠,如适当降低地价,减免税费,提供政府低息贷款等,以政策换房屋,改变廉租房建设原有的单一运营模式.第三,创新资金筹措模式.在廉租房资金筹措上加快创新步伐,建议采用产权式廉租房及BOT供房模式以解决目前廉租房建设资金严重不足的困难.其一,产权式廉租房.针对长沙市民消费观念超前,投资房产热情较高的特点,结合现在较为流行的产权式酒店的做法,可试行产权式廉租房运营模式,即廉租