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1《特种设备安全监察条例》解析国家质检总局特种设备安全监察局宋继红2009.05.09.浙江2内容一.立法背景二.进一步明确了安全监察范围三.进一步巩固了安全监察基本制度四.进一步明确了生产使用单位的义务五.进一步明确了事故报告与调查处理的规定六.进一步完善了法律责任七.进一步明确了行政许可精简下放的原则八.关于条例实施中的应注意的主要问题3一、立法背景（一）条例修改的重要意义（二）特种设备法规发展史（三）主要修改的内容4（一）条例修改的重要意义确立了特种设备安全性与经济性相统一的新工作目标。全过程安全监察的基本制度＋高耗能特种设备节能监管制度。完善了特种设备全过程、全方位安全监察的基本制度。将场（厂）内机动车辆、特种设备材料、锅炉水处理、移动式压力容器充装、无损检测、土锅炉查处、许可证后监管等内容以及特种设备事故调查纳入调整范围。指明了特种设备安全监察工作改革创新的方向。行政许可下放、事故等级划分、责任保险鼓励政策、促进技术创新、加强应急预案以及事故分析和安全技术规范的评估制度。5（二）特种设备法规发展史1960蒸汽锅炉安全监察规程1982锅炉压力容器安全监察暂行条例2003特种设备安全监察条例2009新版特种设备安全监察条例61960蒸汽锅炉安全监察规程作用1.有章可循2.设计图纸审查3.安装验收4.使用登记5.定期检验问题1.内容单一2.位阶不高3.环节不全4.制度不完善5.措施不够71982锅炉压力容器安全监察暂行条例作用1.建立全过程安全监察基本制度2.建立行政许可制度3.建立监督检查制度4.规范了安全监察行为5.确定了法定检验地位专门单位检验事业发展得到法规支持问题1.体制不适应。“行业管理、企业负责、国家监察、群众监督”的体制不适应新的形势2.范围不适应。缺机电类3.操作性不够明确、具体，行政许可不够公开、透明4.没有制定具体的处罚规定和行政强制措施。5.不符合WTO的基本原则82003特种设备安全监察条例作用1.提出安全经济双重目标2.确立了特种设备安全监督管理部门的法律地位3.建立了安全工作新格局4.统一了承压类与机电类特种设备的监管方式；5.统一了境内外承压设备制造监管制度。6.条例框架下，法规体系形成，事故率平稳下降问题1.缺少对压力管道设计、安装、使用环节的规定；2.缺少对场车的规定3.缺少对特种设备材料的规定；4.缺少对事故处理主体规定；5.缺少对责任保险的鼓励政策；6.缺少对行政许可收费的规定；7.缺少非法使用、擅自解封、伪造许可证书法律责任内容；8.缺少行政许可分级管理规定；9.特种设备报废规定、采取必要措施等存在可操作性问题。重特大事故仍有发生（2004～2008年10人以上事故每年都有）2001年～2008年万台事故率比较1.211.190.950.920.870.830.810.7400.20.40.60.81.01.21.420012002200320042005200620072008万台事故起数10节能法和事故条例2008年4月1日起施行的《节约能源法》第十六条规定：“对高耗能的特种设备，按照国务院的规定实行节能审查和监管”。2007年6月1日起施行的《生产安全事故报告和调查处理条例》第四十五条规定：“特别重大事故以下等级事故的报告和调查处理，有关法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定。”112009新版特种设备安全监察条例作用1.解决了03版条例存在的大部分问题2.巩固了基本制度3.调整优化了监察范围4.明确了行政许可下放原则5.鼓励技术创新、安全和节能投入、保险制度6.节能内容的增加标志着保安全促发展的双重目标真正得以体现问题1.遗留了压力管道设计、安装、使用环节的安全监察规定不明确的问题2.关于非承压设备承压使用（土锅炉、土容器）的设备是否属于监察范围产生了新的歧义（第83条与第99条）12（三）主要修改的内容新条例共8章103条；在原条例7章91条基础上，主要修改37条，删除3条，增加15条。修改变化比较大。第1章总则共9条，修改4条。——调整了监察范围；——强调了安全和节能投入；——增加了节能相关的鼓励和促进政策；——鼓励实行责任保险制度。13主要修改的内容第2章特种设备的生产共13条，修改9条。——规定了生产单位的应履行的义务，新增对特种设备能效指标的要求，并明确规定不得生产国家产业政策明令淘汰的特种设备；——新增了移动式压力容器充装单位和气瓶充装单位义务的相应要求。第3章特种设备的使用共18条，修改6条，删除1条。——新增了能效测试报告、能耗状况记录以及节能改造技术资料的要求；——新增了对作业人员节能教育培训的要求；——新增锅炉水（介）质处理、锅炉清洗监督管理的要求；——新增场内专用机动车辆司机和维修人员考核要求。14主要修改的内容第4章检验检测共9条，修改4条。——新增了专门从事无损检测服务的机构相应的要求（第41条）；——新增了检验检测发现严重事故隐患或者能耗严重超标的，应当及时告知使用单位，并立即向监管部门报告的规定（第48条）。15主要修改的内容第5章监督检查共11条，修改5条。——新增对能耗严重超标的特种设备，予以查封或者扣押的规定；——增加了发现特种设备不符合能效指标，应当书面发出监察指令的规定；——增加了对不符合能效指标的处理需要协调政府和部门支持的规定；——新增了申请许可时发现违法行为予以处理的规定，体现严格准入制度；——增加了定期向社会公布特种设备质量安全和能效状况的要求。第6章新增“事故预防和调查处理”一章16主要修改的内容第7章法律责任共27条，修改13条。——增加了高耗能特种设备设计文件违规的处罚；——增加了对场内机动车辆及其安全附件、安全保护装置有关违法行为的处罚规定；——增加了对移动式压力容器充装活动，以及充装单位的法律责任的规定；——新增了取得许可证后违法行为的法律责任的规定；——新增加了对锅炉水质处理违规行为、不符合能效指标、无证使用行为的处罚；——增加了对事故责任单位及相关人员的处罚；——增加了对擅自动用、调换、转移、损毁被查封、扣押的特种设备的法律责任的规定。17主要修改的内容第8章附则共5条，修改2条，增加1条。——明确了场内专用机动车辆的定义；——增加了关于特种设备行政许可授权的规定；——明确了行政许可收费规定。18二、进一步明确了安全监察范围09条例在03条例基础上增加了“场(厂)内专用机动车辆”。将涉及生命安全、危险性较大的锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施和场(厂)内专用机动车辆共8类设备和设施纳入安全监察范围。军事装备、核设施、航空航天器、铁路机车、海上设施和船舶以及矿山井下使用的特种设备、民用机场专用设备的安全监察不适用本条例。房屋建筑工地和市政工程工地用起重机械、场（厂）内专用机动车辆的安装、使用的监督管理，由建设行政主管部门依照有关法律、法规的规定执行。19特种设备概念及范围1.特种设备的概念：什么是特种设备？（国外没有明确的定义，危险性设备、具有潜在危险的设备）特种设备定义──特种设备是涉及生命安全、危险性较大的设备和设施的总称。特征：①涉及生命安全；②危险性较大；③集合名词。20特种设备概念及范围并不是所有的特种设备都纳入安全监察。2.纳入监察范围的特种设备：三个因素：①造成群体伤害；②造成他人伤害；③产生较大社会影响。并达到一定参数。包括:①安全附件；②安全保护装置及相关设施；③特种设备材料。21三、进一步巩固了安全监察基本制度新条例第三条强调了特种设备的生产（含设计、制造、安装、改造、维修，下同）、使用、检验检测及其监督检查，应当遵守本条例。第五条规定了特种设备生产、使用单位和特种设备检验检测机构，应当接受特种设备安全监督管理部门依法进行的特种设备安全监察第五十条明确了特种设备安全监督管理部门依照本条例规定，对特种设备生产、使用单位和检验检测机构实施安全监察。强调的是全过程安全监察。进一步巩固了基本制度。22全过程安全监察制度制造安装改造维修使用检验设计安全监察23行政许可制度作业人员考核设计许可制造许可安装改造维修许可充装许可使用登记检验检测机构核准检验检测人员考核行政许可24监督检查制度强制检验现场监察事故调查处理安全责任追究安全状况公布监督检查25行政许可后续监管措施行政许可项目设计许可制造许可安装、改造、修理许可充装许可使用登记检验检测机构核准检验检测人员考核作业人员考核后续监管措施产品制造监督检验安装、改造、修理过程监督检验执法检查定期检验、执法检查监督考核、执法检查工作质量考评执法检查26安全监察基本制度特点1.坚持“预防为主”的安全方针—从生产源头把关：通过行政许可和制造过程监督检验，确保特种设备优生；—从使用登记把关：确保特种设备及时纳入安全监察范围，处于有效监管之中；—从定期检验把关：确保特种设备保持良好运行状况；—从人员素质把关：增强特种设备生产、使用、检验、管理等相关人员的适应性；—从规范管理把关：促进各项特种设备安全制度的完善和实施。27安全监察基本制度特点2.反映“从严管理”的客观需求充分认识到中国经济与社会发展仍处于初级阶段，为了确保特种设备安全，加大工作力度，继续实施较为严格的行政监管措施：—在监管主体上，强化了政府部门作为特种设备安全监察主体的职能与责任；—在监管环节上，实施了特种设备设计、制造、安装、改造、维修、使用、检验等七个环节的全过程安全监察；—在监管方式上，确立了特种设备行政许可和监督检查两项基本制度。28安全监察基本制度特点3.体现“统一高效”的管理原则—统一了特种设备安全监管部门—统一了特种设备安全监管范围—统一了承压类和机电类特种设备安全监察方式；—统一了境内外特种设备安全监督管理的要求；—统一了特种设备行政许可、监督检查等工作的程序和时限要求。29安全监察基本制度特点4.强化“技术支撑”的法定作用—明确了检验的强制性，“未经监督检验合格的不得出厂或交付使用”（第21条），“未经定期检验或者检验不合格的特种设备，不得继续使用”（第28条）；—赋予了检验检测机构在安全把关中的技术支撑地位，“特种设备的监督检验、定期检验、型式试验和无损检测应当由检验检测机构进行”（第43条），同时规定了相应条件、工作程序及要求；—鼓励推行科学的管理方法，采用先进技术，提高特种设备安全性能和管理水平（第8条）。30体现齐抓共管的工作格局条例第四、五、六、七、九条分别规定了：1、特种设备安全监督管理部门的安全监察职责；2、生产、使用单位（企业）及其主要负责人的安全和节能主体责任；3、检验检测机构的技术把关的功能；4、地方政府在特种设备安全工作中督促、协调的职责；5、社会监督和举报制度。充分体现了齐抓共管、多元共治，形成了“部门依法监察、企业全面负责、检验技术把关、政府统一领导、社会广泛监督”的特种设备安全工作格局。31风险管理的思路条例第八条新增加的“国家鼓励实行调整设备责任保险制度，提高事故赔付能力”的规定，体现了风险管理的思路。围绕化解和避免风险的目的：通过技术检验，发现隐患降低风险；通过保险的方式转化风险；通过立法或制定标准，提出安全性能要求防范风险，使基本制度得以完善。32四、进一步明确了生产使用单位的安全义务条例第五条规定了特种设备生产、使用单位应当建立健全特种设备安全、节能管理制度和岗位安全、节能责任制度。同时，明确了特种设备生产、使用单位的主要负责人应当对本单位特种设备的安全和节能全面负责。强调企业是特种设备安全的责任主体。特种设备生产、使用单位的主要负责人是特种设备安全的主要责任者。主要负责人是指在本单位的日常生产经营活动中具有决策权和指挥权的领导者，包括：厂长、经理以及其他主要的领导人员。33对生产单位规定了９个方面的安全义务１、保证符合安全技术规范，对安全性能和能效指标负责的义务（第10条）。２、符合许可条件并取得资格的义务（第11、14条）。３、设计文件鉴定义务（第12条）。４、型