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第四讲政策工具：比较与选择本章要点：●政策工具概述：研究与分类●强制性工具（管制、公共企业和直接提供）●非强制性工具（家庭、社区、志愿者组织和市场）●混合工具（信息、规劝、补贴、产权拍卖和税收等）●政策工具选择的依据§4.1政策工具概述一、政策工具研究的兴起政策工具成为20世纪90年代西方政策科学研究的一个焦点，并正在成长为一个新的学科分支或主题领域。1．渊源。政策工具研究并不是一个全新的、突然出现的话题。社会科学的各学科特别是经济学、政治学以及行政学等领域早已关注这一问题。●在经济学领域，经济政策工具历来构成经济政策研究的一个重要方面，工资、价格、利率等往往被当作政策工具看待。二战后，在西方社会科学领域中，政策工具成为各学科关注的问题。.●在政治学领域，达尔和林德布洛姆在《政治、经济和福利》（1953年）已论及政策工具的基本原理，在此之后，政治学中的政策工具研究沿着两个不同的方向发展——一是注重对工具的政治属性的研究，它以政治文化及意识形态的研究为基础；另一个发展方向是沿袭结构—功能传统，力求通过对工具的研究来确定公共政策功能。●在公共行政学领域，行政工具及行政方法也早已构成一个重要的理论主题。●在法学领域，法律法规也往往被当作一种社会控制的工具。2．原因政策工具研究在政策科学中兴起的原因是：一是政策执行的复杂性以及政策的失败导致人们对政策执工具或手段的反思，实际的政策执行对工具方面知识需求的增长；二是福利国家的失败以及政府工作的低效率，导致人们对工具途径的政治及意识形态上的支持；三是当代社会科学实践性的增强，特别是应用性社会科学领域日益介入政府的政策和管理实践，导致这些学科的学者对包括工具性知识的更多的追求；四是政策科学的研究领域自身的扩展导致了政策工具被纳入学科的视野之中。3．论著20世纪80年代以后，在政策科学及公共行政学领域，出现了不少关于政策工具方面的论著。其中，在80年代最有影响的著作可能要算胡德（C·Hood）的《政府的工具》（1983、1986）；在90年代，最有影响的著作可能要算彼特斯和尼斯潘(B.GuyPetersandFransK.M.VanNispen)所主编的《公共政策工具》（1998）一书（该书是1992年春在荷兰鹿特丹大学举行的政策工具研讨会的论文集，较全面地反映了目前政策工具研究的现状，是一本很好的参考书）。此外，与政策科学的其他主题领域的研究有所不同，政策工具研究的兴起及其大本营，并不只是在美国，欧洲大陆尤其是荷兰和德国的政策工具研究的势头更加强劲。二、政策工具的研究途径国外政策工具的研究已形成了多种途径，根据前述《公共政策工具》一书的说法，主要有如下四种基本途径：1．工具主义。这种途径认为，人们知道一种特殊的工具，了解其内在的作用机制；这种工具的效果已被证明或具有十分的现实性；人们在大部分可预测的环境中可以期待其产生的效果；并且，恰当的工具可以将政策失败转变为政策成功。因此，政策工具研究应弄清工具的属性与特点，以便辨别、提炼少数具有普遍适用性的工具，扩大其应用范围。2．过程主义。这种途径的支持者并不承认存在着超出特殊具体问题之外的工具。他们认为，各种工具之间有着重要的差别，没有哪一种或哪一类的工具具有普遍的适应性；恰当的工具并不是抽象计算的产物，而仅仅是一种在动态适应过程中的试探性解决办法；工具的恰当与否是因具体情况而定的。因此，过程主义者所强调的是工具发展的重复性过程，而不是工具的特性。3．权变主义。这种途径所持的是传统的社会计划观点。它认为，工具选择的根据是：工具的绩效特征是如何满足某种特殊问题背景的需要的。一旦政策的目标或目的明晰化了，那么，直截了当的事情就是要去工具箱中找出最适应的工具。因此，工具的研究既要注意弄清解决问题的特定要求，又要注意选出最适合这种要求的工具。4．建构主义。这种途径比权变主义又前进了一步。它认为，要了解特定工具被采用的脉胳背景的特殊性，就必须了解这些工具的主观意义。在这里，主观意义既表示非工具性的方面（如符号的或伦理的内涵），又表示那些其意义和解释被价值和感知所中介的工具性特征。依这种途径，并不存在关于工具及其特征的客观现实，相反，工具代表了一种社会地建构了的实践形式，其意义和合法性被不断地加以建构和再建构。三、政策工具的内涵与分类1．什么是政策工具关于工具概念的最常见的定义是：“一个行动者能够使用或潜在地加以使用，以便达成一个或更多目的的任何事物”(A·Hoogerwerf语)。简单地说，政策工具就是达成政策目标的手段。尽管“内部管理”、“人力资源政策”、“网络管理”、“政策实验”等东西在某种意义或角度上可以看作政策工具，但最好是将政策工具限定在实现政策目标或结果的手段这一特性上。事实上，政策工具既可以界定为一种“客体”(object)，也可以界定为一种活动(activity)。一方面，我们可以将工具看作为一种客体。例如，在法律文献中，人们往往将法律和行政命令称为工具；另一方面，工具也可以看作是活动，因而有学者将政策工具定义为“一系列的显示出相似特征的活动，其焦点是影响和治理社会过程”(A·B·Ringeling语)。这种定义扩大了工具的范围，将某些非正式的活动也纳入工具之中，然而，却使“政策”与“工具”的界限更加模糊。2．政策工具的分类●荷兰经济学家科臣(E·S·Kirschen)最早试图对政策工具加以分类，他着重研究这样的问题，即是否存在着一系列的执行经济政策以获得最优化结果的工具。他整理出64种一般化的工具，但并未加以系统化的分类，也没有对这些工具的起源和影响加以理论化探讨。●美国政治学家罗威、达尔和林德布洛姆等人也做过类似的研究，但他们倾向于将这些工具归入一个宽泛的分类框架中，如将工具分为规制性工具和非规制性工具两类。萨尔蒙推进了他们的讨论，增加了开支性工具和非开支性工具两种类型。●著名政策分析家狄龙(VanderDoelen)将政策工具划分为法律工具、经济工具和交流工具三类，每组工具都有其变种，可以限制和扩展其影响行动者行为的可能性。另一种更新近的三分法是将政策工具分为管制性工具、财政激励工具和信息转移工具。●胡德提出了一种系统化的分类框架。他认为，所有政策工具都使用下列四种广泛的“政府资源”之一，即政府通过使用其所拥有的信息、权威、财力和可利用的正式组织来处理公共问题。●麦克唐纳尔和艾莫尔(L·M·McDonellandR·F·Elmore)根据工具所要获得的目标将政策工具分为四类，即命令性工具、激励性工具、能力建设工具和系统变化工具。●英格拉姆(H·M·Ingram)等人也做出了一个类似的分类，将政策工具分为激励、能力建设、符号和规劝、学习四类。●加拿大公共政策学者霍莱特和拉梅什(M·HowlettandM·Ramesh)在《公共政策研究》（1995）一书中根据政策工具的强制性程度来分类，将政策工具分为自愿性工具（非强制性工具）、强制性工具和混合性工具三类。与其他分类方法相比，他们的分类框架更具解释力、更合理。下面三节，我们将根据他们在《公共政策研究》中的论述，来介绍基本的政策工具。§4.2强制性工具强制性工具(Compulsoryinstruments)也称指导性工具，它借助国家或政府的权威及强制力，迫使目标团体及个人采取或不采取某种行为。政府为实现其政策目标，可以通过选择管制、公共企业或官僚机构直接供给等手段或方式来履行其功能。一、管制根据里根(M·Reagan)的说法：管制指的是一种活动过程，在这种过程中，政府对个人和机构提出要求或规定某些活动，并经历一种连续的行政管理过程（一般是通过特别指定的管制机构来完成这项工作）。管制是由政府做出的，它们必须为目标团体及个人所遵守、服从，不遵守或不服从将受到惩罚。大部分管制通过行政法规来进行（有些管制实际上就是一般的法律），并由政府部门或特别的机构（如美国的独立管制委员会）来管理。管制采取了不同的形式，如规章、标准、许可、禁止、法律秩序和执行程序等等。政府管制遍及于社会生活的许多领域尤其是物品和服务的价格和标准等方面。政府的管制有经济的和社会的两种基本类型。经济管制是管制的传统形式。它控制诸如产品的价格和数量、投资回报，某一产业中公司的进入或退出等一类的事项，其目的是控制由市场运行所产生的不平衡；社会管制是一种较新的管制类型，它控制诸如健康、安全、职业歧视一类的社会事项。社会管制与经济管制不同，它并不集中在任何特殊的行业（如银行和电信）上，而是集中在诸如污染、安全或道德方面的广泛问题上。作为一种政策工具，管制有其优缺点。主要优点是：所需的信息较少，较容易实施和管理，成本较低，效果具有直接性且更易见效，适应于作为处理危机的工具。其主要缺点是：扭曲自愿性或私人活动，可能导致经济上的无效率，不利于革新和技术进步，过于刻板而缺乏灵活性等。二、公共企业公共企业也称国有企业。它可以看作一种强制性工具，其强制性甚至比管制更强。因为在公共企业那里，政府做出特别的规定以控制它的所有活动，这些规定被当作内部管理的指令。政府凭借其所有权而可以为所欲为。并没有一套可以用来判定一个企业是否为公共企业的明确标准。但一般认为，公共企业具有如下三个特征：一是它们具有某种程度上的公共所有权（少至50％，高至100％），分析家往往用一个武断的数字，即只要政府拥有一个公司的51％以上的所有权，那么，该公司就是公共公司；二是公共企业受到政府某种程度的控制或直接管理，一个完全摆脱政府控制的公司不能看作公共企业；三是公共企业生产的物品和服务要在市场上出售，这不同于诸如国防、路灯一类的公共物品（这种物品不能直接收费），因而，公共企业的销售收入与成本之间必须保持有某种平衡。作为一种政策工具，公共企业的优点是：在社会需要而私人企业因无利可图等原因而不愿提供的某些物品和服务领域中，它是一种有效的工具；在许多情况下，建立公共企业所必需的信息比管制或自愿生工具少；公共企业可以简化行政管理，并使公共基金（这些基金可以用于公共开支）自然增长。主要的缺点是：政府难以对公共企业加以有效的控制；公共企业的运作是低效率、甚至是无效率的，易于造成垄断并将负担转嫁到消费者身上等。三、直接提供由政府机构及其雇员直接提供公共物品或服务，这是一种容易为人们所忽略的基本的和被广泛运用的政策工具。政府所做的大量事情，如国防、外交、警察、消防、教育、社会保障、公有地管理、公园和道路的维修、人口普查、地理测量等都采取这一途径或办法。直接提供有其优点：其所需信息较少而容易确立；对大规模机构要求使之易于得到相关的资源、信息与技巧；能够避免间接提供所出现的一些问题，如谈判、讨论和较高的信息要求；它使交易内在化，从而减少由间接提供所带来的交易成本。其缺点是：官僚机构的直接提供往往以僵化刻板为特征，它反应迟缓；对于官僚机构及官员的政治控制容易降低为公众服务的质量；由于缺乏竞争机制，官僚机构没有成本意识而造成经费；政府机构内部或跨机构的冲突影响物品和服务的提供等。§4.3非强制性工具非强制性工具（自愿性工具）的特征是它没有或很少有政府参与，它的任务是在自愿的基础上完成的。政府在许多公共问题上往往不做什么事情或不主动介入，而留给社会去处理，因为它相信，市场、家庭或志愿者组织自身能够处理好这些问题。非强制性工具是执行经济政策和社会政策的重要工具。一、家庭和社区家庭和社区是一种常见的非强制性工具。在任何社会中，亲戚、朋友和邻居都为个人提供无数的物品和服务，政府也往往有意识来扩展它们在达成政策目标上的作用。政府间接地通过削减服务职能而鼓励家庭和社区提供服务，或者政府直接将服务职能转交给社会及家庭。在转轨时期我国政府职能的转变以及加强社区建设的实践中可以明显地看到这一点。家庭和社区可以做许多政府不能做或做不好的事。在几乎所有的社会中，照顾家庭成员和其他亲属是个人及家庭的实质性责任。小孩、老人和病人往往是家庭及个人来照管的。例如，在美国，据说80％的对老人的医疗卫生服务是由家庭提供的。在许多国家中，社区服务的范围十分广泛，从幼儿入托、老人照管到环境卫生、娱乐保健等无所不包。将家庭和社区当