乡镇政府法治建设的困境与建设举措探析

乡镇政府法治建设的困境与建设举措探析建设乡镇法治政府，是一个从理论到实践都需要着力研究和探讨的问题。必须清楚地认识到阻挠乡镇政府依法行政的各种障碍性因素，提升人民群众的法律意识，加强乡镇政府公务员队伍素质建设，提升行政政府依法行政的水平，强化对乡镇政府及其公务员的监督力度。以下是小编分享的内容，欢迎参考借鉴与借鉴。法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。我国在进入小康社会后，乡村治理工作依然是工作的重中之重。而乡村治理，离不开乡镇政府的法治建设。乡镇政府的法治建设，是整体法治政府建设的重要内容，对于打通法治政府建设乃至法治中国建设的“最后一公里”，具有重要的意义。一、乡镇政府的含义及职权依据我国现行宪法规定，省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。乡镇政府是我国基层政府的一个重要组成部分。基层政府是设在最低一级的行政区划内的政府，在农村是指乡镇政府，在城市是指不设区的市、市辖区政府。市（区）乡（镇）两级政府是我国行政管理体制中最基础的环节，是人民群众最直接接触、最经常联系的政府，更是依法行政的前沿阵地。乡镇政府是最直接面向农村地区数亿农民的政府，主要承担乡镇一级社会事务的管理和地方经济发展的职责，负责政策和法律的贯彻执行，为农民提供公共产品和公共服务]。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。与县级以上政府的职权相比，乡镇政府的职权有以下特征：其一，具有职能上的完全执行性、事务管理的综合性和直接性，即执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令。因为乡镇是我国整个行政区划中的最基础层次，它只能执行上级政府的决定和命令，没有自身的立法权和决定权，即自主性是非常有限的。其职能也由过去的管制性转化为以发展基层民主和提供公共服务为中心。其二，是与人民群众联系最紧密的一级政府。我国的国家结构形式是单一制，从上至下的政府结构呈现金字塔形，中央政府位于金字塔顶，下来是省市级政府，再下来是县级政府，最底层是乡镇政府和区政府，这是最贴近人民群众生活、最直接联系群众实际的基层政府组织。我国幅员辽阔，人口众多，地方政府数量众多，有34个省级政府，330多个地级政府，2860多个县级政府，而乡镇政府的数量则达到41600多个。也正因如此，乡镇政府的法治建设就显得格外重要，因为它是法治政府的“基础”，法治政府的基础不牢，则不论上级政府的法治程度如何，都是无法真正贯彻落实依法行政，无法真正建成法治政府的。由于乡镇政府处在最基层，成为上级政府与人民群众的“连接点”，其职能的运用常常受到来自基层民间力量和乡土人情、传统习俗的影响，或是推动或是阻挠，因而表现出执法效果上较大的弹性和执法形式上的多样性，而这种多样性在许多时候体现出对于法律法规的或多或少的偏离。其三，乡镇政府所担负的任务繁重。乡镇政府是设立在农村地区的基层政府，其面对的服务对象是广大的农村群众。由于农村的经济文化发展相对薄弱，社会治理这个任务虽然是自上而下的统一决策，但完成此任务的最后一个关键环节却是乡镇政府。乡镇政府面临着经济建设、法治建设的重任，法治政府的建设重心在基层。“小康”的含义是多方面的，既包含经济发展的要求，同时也包含政治和社会发展的要求。没有法治化治理的农村，即使经济发展上去了，也不能称之为小康。再次，乡镇政府所处的政治、治安环境复杂。因此，乡镇政府承担的任务是繁重而艰巨的。二、乡镇政府法治建设的困境在全面建成小康社会的进程中，乡镇政权发挥着极为重要的作用。乡镇政府的依法行政状态，直接关系着国家法律法规的贯彻落实的好坏。乡镇政府的法治建设是法治政府建设的基础性工作之一，没有乡镇政府的法治化，就没有法治政府的真正实现。但是目前，乡镇政府的法治状况不尽如人意，而且关于乡镇法治政府建设的制度研究和实践也较为欠缺。深圳、上海、等城市已开展镇街一级法治政府建设的探索，但全国尚未有开展镇街法治政府建设的专门制度。具体来说，乡镇法治政府建设的困境表现在以下几个方面。（一）农村基层法治意识较为薄弱，基层民主欠发达。改革开放以来，虽然农村经济得到了很大发展，农村的民主政治制度建设也获得了较大的成就，但总体来说，这种民主制度还存在很大的问题。其一，广大农村地区人口普遍所受到的教育程度比较低，法治意识普遍比较淡漠。中国社会几千年来的人治思想在农村的沉淀是极其深厚的，依然存在“权大于法”的思想，排斥法律的作用，无视法律的权威性，极少数村民甚至公然抗法。这种情况极其不利于法治环境的养成和改善。其二，长期以来人们自发形成的乡规民约，由于符合风俗习惯，即使不合法，在某些村民看来也比法律更有说服力。村民自治在某些问题上与政府的法治形成了一定的冲突，政府的执法工作受到来自执法对象的阻力，因此依法行政具有一定的难度。其三，群众表达民意的渠道有待进一步畅通。根据宪法规定，乡镇人大是农村基层民主制度的具体表现，是人民群众通过选举代表参加乡镇政府民主管理、民主决策的重要渠道。但是，由于乡镇人大不设常设机构，每年一次的人大会议，人民通过这一制度来表达民主意愿的效果是有限的，乡镇政府作为乡镇人大的执行机构，在执行人大的决议方面有一定的局限性。最后，现有的乡镇政府的公务员队伍的法律素养还亟待提升。他们由于自身的法律意识和法律知识都比较淡薄，在实际工作中，一定程度上存在着不依法办事、工作方法简单陈旧，习惯于凭主观臆断处理事务、执法不规范等问题。（二）涉及农村管理的法律体系不够系统、完善。其一，缺乏系统规范乡镇政府职能的立法，既没有县级政府与乡镇政府关系的立法，也没有明确规范乡与村关系的立法[，乡镇政府职责和权力界限不甚清晰。虽然《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定了乡镇政府的职权，但作为宪法性法律，这个规定显得比较原则，与之配套的可操作性的规则缺位。从镇政府的权力运行情况来看，乡镇政府有时会将村民自治的事项纳入自身的工作范围，有时会将市场自发调节的事项作为管理的事务等，有的工作人员对自身职责认识不清，行政权力运用不当。对有的事务管理，对有的事务管理不足，或推诿不作为。有时呈现出权力的过分集中，民主决策显得乏力，甚至成为个人专权的工具。作为上级政府的县级政府，有时也会对乡镇政府进行不恰当的单方面的命令、施压等，造成乡镇政府的职责不清，任务不明。其二，作为农村基层政府的乡镇政府的工作，涉及到《城乡规划法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等一系列法律法规，虽然已经有了大量的立法，但还有些领域仍然是立法缺失，需要立法加以规定，如农村金融制度、社会保障制度、环境保护制度等。因为依法行政的前提是有法可依，立法领域的空白造成了政府执法的真空，对政府依法行政构成了结构性障碍。（三）农村的宗族势力是政府依法行政的一大阻力。中国几千年来就是一个宗族观念浓厚的农业社会。千百年来传统宗族伦理的深厚积淀很难在几十年的变革中完全消失，今天的农村有些地方还保留着宗族观念和宗族势力。这些宗族势力在许多情况下都是以自己的宗族、家族利益为中心，判断和处理问题的标准和方式与国家的法律法规并不相容。因此在贯彻执行法律法规时，可能会受到来自宗族势力的阻挠，有可能在特定时间和特定地方影响着村民的民主自治，还可能将小事闹大，将个别冲突演化成集体对抗的局面。（四）政府机构不健全。越到基层，政府机构设置就越简化。如法制办这个机构，只在县级设立，乡镇一级并没有设立该机构。法制办的职责就是调查研究依法行政和政府法制建设中出现的新情况、新问题，提出依法行政具体措施和工作意见，承担政府推进依法行政日常工作，负责权限及依法行政的综合协调、督促检查和政策研究，对行政执法人员进行法律培训，组织或者参与对法律法规规章执行情况的监督检查，协调裁决部门在执法过程中出现的矛盾和争议等，这是一个促进保障政府依法行政的机构。依法行政，建设法治政府，各级政府都需要专门的法律工作部门来承担起相应的法律事务工作，乡镇政府涉及到诸多法律、法规的行政管理、行政执法，虽然法律法规赋予了乡镇政府诸多的行政执法职能，但目前的乡镇政府的典型执法案例并不多见。建设法治政府对政府机关依法行政提出了更高要求，而乡镇政府在行政执法上存在着一些执法不力的问题。乡镇基本上没有建立法制办公室，专职法制工作人员力量不足，这无疑将成为全面推进依法行政、建设法治政府的一个重要制约因素。（五）乡镇行政法治监督较为薄弱。对政府的监督机制不健全、不完善，法治监督关系尚未完全理顺，监督主体虽多，但除了上级党政部门监督外，其他监督都往往形同虚设。对内，领导决策缺乏全面的制约机制，对外，公众的监督权没有得到很好的落实。在有些地方，政务公开工作力度有限，公众的法律意识水平也无法使其有效行使对政府的监督权。三、建设乡镇法治政府的措施探析乡镇法治政府，应当具备法治政府的一切特征。即职能法定，执法严明，诚信为民，公开公正，廉洁高效。所谓权责法定是指政府职责职权由法律做出明确规定，权力与责任边界清晰，执法者须依法行政，违法行政将受到法律追究。所谓执法严明，是指政府执法严格，程序规范，切实保护人民群众的合法权益，切实惩处那些行政违法行为及违法者。所谓诚信为民，即政府要树立起强大的社会公信力，对人民信守承诺，而不是朝令夕改，即使出于情势变更而改变行政行为，也要做出恰当补偿，最大限度地保护人民利益。所谓公开公正，是指政府行政行为必须遵循的原则。公开原则，是指政府信息应当公开，接受人民群众的监督。公正原则是指政府在行政行为过程中应当不偏不倚，不歧视不包庇，不考虑不相关因素，秉公办事。所谓廉洁高效，是指政府及其公务员必须保持清正廉洁，坚决打击、清除贪污腐败，政府必须提高行政效能，做到高效便民。建设乡镇法治政府是一个亟需研究和讨论的问题。建设乡镇法治政府可以尝试以下措施：（一）对乡镇政府的职能权限进行细致立法，并在乡镇设置相应的行政机构。法治政府首先是职能法定，权责分明的政府。目前乡镇政府所面临的一系列问题，其中主要的原因之一就是职能不够明确，权责不够清晰，程序不够规范。因此，需要进行针对性的立法。首先要区分县和乡镇政府的权限。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，乡镇政府主要是执行上级政府的决议和命令，这样的规定显然过于笼统，具体的权力界限并不清晰。这种单向的权力连接方式，很大程度上忽略了乡镇政府的意志和权利，县级政府对乡镇政府有绝对的领导权，而乡镇政府只能服从。乡镇政府是最直接接触广大基层民众的，最了解情况，对解决问题也最有发言权的基层政府，但是，乡镇政府的独立话语权却在一定程度上缺失，造成了乡镇政府只需要完成县级政府的命令和决定，几乎没有提出异议的程序和权力。显然，这种行政层级权力连接方式不利于乡镇政府积极性、主动性和创造性的发挥，不利于乡镇政府职能最优化的运行，更加不利于法治政府的形成。因为乡镇政府以执行上级政府的命令为目标，而不是以合法性为目标，这种工作机制，不利于公务人员法治素养的形成。当前应当对乡镇政府与县级政府的关系、乡镇政府的具体职权、职责进行系统规范，赋予乡镇政府在执行上级决议、命令时具有一定的异议权，具有一定范围的独立意志，并对乡镇政府执法的程序进行相应的规范，使之真正有据可依，有章可循。建立、健全和完善事关乡镇、农村治理的一系列法律法规。其次，要对乡镇政府的权力与村民自治的权利进行界定。基层群众自治制度是一项基层民主制度，在城镇为居委会，在农村为村委会。乡镇政府对其与村委会的关系定位如果不准，将会干扰村民自治。乡（镇）政府与村