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《行政法》教案授课周次：第1周授课人孟令战授课对象14级侦查1-2区队治安1-2区队授课地点勤学楼312砺学楼110授课章节第一章第一节行政与行政法授课时数36学时教学目的与要求教学目的：1.了解行政的概念、公共行政的发展史2.熟悉公共行政的特征，行政法的含义、特征教学要求：用相关原理分析日常生活中的行政法现象教学重点与难点教学重点：1.公共行政与一般行政的区别2.行政法学界关于行政法的几种不同界定教学难点：1.理解公共行政乃是一个发展的概念2.行政法学界关于行政法定义的变迁及其原因参考资料1.姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第六版），北京大学出版社、高等教育出版社2005年版2.罗豪才、湛中乐等主编：《行政法学》（第三版），北京大学出版社2012年版3.胡锦光主编：《行政法案例分析》，中国人民大学出版社2010年版4.应松年、董皓主编：《行政法与行政诉讼法学案例教程》，法律出版社2011年版。5.罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版6.张树义：《变革与重构——改革背景下的中国行政法理念》，中国政法大学出版社2002年版。教学设计备注导入新课1.通过设问导入新课：（1）你是如何认识“行政”的？（2）你是如何认识“法”的？（3）你对“行政法”的理解？（有无？是什么？）2.通过案情描述导入新课：（1）列举日常的“行政”现象，如家门口的停车问题；本人帮同学办“准生证”的经历；学校的“学生督察”工作等。（2）进一步引导学生区分“政府”的行政管理活动与私人行政之关系，引导学生对法律在“行政管理”中的作用的认识？讲授中应对《行政法》课程的性质、体系、特点、学习的重难点以及本课程的考试方式进行简要介绍。对于“行政”概念的认识，我们应该是一个（1）从感性认识到理性认识；（2）从字面含义解读到理论探讨的逐步深入的过程。本部分教学过程可分为以下几个步骤：1.行政法现象的列举，引导学生对理论讲授第一节行政与行政法一、行政的概念与特征行政法，简单地说是有关行政的法。因此，要阐述和研究行政法，首先要把握行政的涵义、特征、内容，也即必须首先回答什么是行政。“行政”一词的英文Administration,源出于拉丁文Administrare,就其字面而言，带有经营、管理及执行的意义，一般理解为“事务的执行”。现在人们除将其译成“行政”外，有时也译成“行政机关”、“管理”、“执行”等，但比较统一的译法是“行政”。然而，由于行政本质的多样性、多义性和复杂性，人们对“行政”的理解往往有分歧。（一）西方学者对行政的认识1．消极说“消极说”是指对行政的概念不作正面的阐述，而是消极地将国家权力的作用中不属于行政的部分予以去除，故又称“去除说”。这一学说以权力分立为基础分析行政，认为国家职能分为立法、行政、司法三大类，它们分别属于不同的机关，行政机关从事的行为就是行政。这即是所谓的形式意义上的行政；而实质意义上的行政则以权力和职能内容与性质为标准，认为行政是除立法、司法作用以外的其他一切作用。这一观点的主要代表是德国学者耶林纳克（WalterJellinek）、哈莱克(JulliasHatschek)和日本学者美浓部达吉。耶林纳克在其《行政法》一书中指出，行政是包含立法、司法以外的一切国家作用。哈莱克在其《德国行政法教科书》中指出，行政即非司法非立法之一切作用。美浓部达吉在其《行政法撮要》中指出，行政即于法律以下的国家行为中除去司法行为部分。这一观点由于与三权分立之原则比较吻合，曾为早期资产阶级学者普遍接受。但“除外说”在其表达方式上存在很大缺陷，它未对行政概念作正面的定义，使人无法确知行政的涵义，因为它实际上未能反映出行政的实质内容。2．积极说由于消极说不全面完整，不能满足人们对行政的认识，因此学者们尝试正面对行政加以定义，故称为“积极说”。“积极说”有种种表述，现略举种种：（1）国家意志执行说这种观点以美国学者古德诺（F.J.Goodnow）为代表，他从政治与行政关系的角度分析行政这一现象，认为“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行”。古德诺在其著名的《政治与行政》一书中指出：“在一切政治制度中，只有两种基本的功能，即国家意志的表现和国家意志的执行。前者谓之为政治，后者谓之为行政”。古德诺将行政的功能看作是“执行适当权力机关所宣布的法律或意志，”并认为政治是决策，科学和效率在这里只能发挥有限的作用，而行政是执行，经济和效率是其主要指标。从政治与行政之间关系的角度去分析行政的性质和作用，认为行政是执行权力机关颁布的法律或意志。这一观点在政治学、宪法学、行政法学发展上都具有积极意义，因为它已开始对国家活动进行分类，并把行政活动限于一定的范围之内，所以这一观点在第二次世界大战前曾风行一时。但是，这种观点未免带有形而上学之嫌。因为现代行政的政治性，行政与政治的密切关系仍不容忽视，同时这种观点对国家权力的划分仍不够细密。第二次世界大战后，这一观点逐渐为其他学说取代。（2）公共利益、公共目的说有学者提出，“行政只能加以描述，而无法予以定义。”因此后来不少行政法学者努力从各个方面正面描述行政，如德国学者W·Jellinek认为：所谓行政者，系指在政府之下，国家机关或其他公权力主体对于个别事件中所为创设或消除若干新事物的行为。日本著名行政法学者田中二郎认为“近代国家之行政是在法之下，受法之规制，并以现实具体积极实现国家目的为目标，所为的整体上具有统一性之继续、形成的国家活动。”学者们普遍认为：行政的最主要特征是实现公共利益、达到公共目的的国家行为。我国台湾地区行政法学者蔡志方认为：行政有四个特征：a.行政“行政”进行初步感性。2.根据时间情况及班级人数状况提问若干学生对“行政”的定义或描述。3.从词源学的角度界定“行政”，让学生对该概念进行初步的认识，特别是日常生活、行政管理学、行政法以及其他情况下的不同含义。4.向同学们介绍行政法学界关于“行政”的若干定义方式及其优劣点，让为社会之形成；b.行政以追求公益为导向；c.行政积极地针对未来而形成；d.行政法为用具体之具体措施，以规范个案或实现一定之计划。他强调行政以公共利益为取向，实现国家之公共目的。（3）综合特征说最近台湾出版的《行政法》一书（翁岳生主编）颇值得注意，该书认为：a.行政是广泛、多样、复杂且不断形成社会生活的国家作用，具有形成性与整体性；b.行政是追求利益的国家作用；c.行政是积极主动的国家作用；d.行政应受法的支配——合法性与合目的性之兼顾；e.行政的运行应注意配合及沟通；f.行政系作具体决定的国家作用。该书还将行政分为公权力行政及私经济行政；干预行政、给付行政与计划行政；内部行政与外部行政；国家行政、地方行政与委托行政等。2可见对行政的不断深入研究是行政法学的永恒任务，也是研究的起点与重点。（二）我国（大陆）学者对行政的认识在我国，人们对行政的理解并不一致，行政一词在不同场合被赋予不同的含义。但大陆学者多援引马克思对行政本质的论述作为认识行政的基本观点，并以此为基础进行引伸和发挥。马克思在其早期著作《评“普鲁士人”和“普鲁士国王社会改革”》一文中曾对行政的本质作过简明扼要的揭示，马克思指出：“所有的国家都在行政机关无意地或有意地办事不力这一点上寻找原因，于是它们就把行政措施看作改正国家缺点的手段。为什么呢？就因为行政是国家的组织活动。”3学者们都以此认为马克思的这一论点既揭示了行政的本质，又划定了行政的范围。根据马克思对行政本质的理解，行政具有以下两个主要特征：第一，行政是国家的组织活动，也即行政的主体是国家，而不是其他任何私人团体和社会组织。只有国家、国家机关才有权进行行政活动。第二，行政是与国家立法、司法等活动相区别的一种组织活动。也即行政并不是国家的所有活动，它是以组织、指挥、协调、执行等为主要活动方式的、对国家事务进行组织管理的学生们认识到古今中外关于其的定义是不同的，而这种不同是由当时的政治、经济以及社会文化状况等决定的。5.基于以上的分析，引导学生们认识到，行政应包括公共行政与私行政两大类型。6.在我国目前，公共行政也具有不同的类型；对此，学生应该熟练掌握，只有这样活动。行政的基本功能是执行法律，具有国家意志性、从属法律性、执行性、强制性、直接性和连续性等特征，这就把行政的基本特征揭示出来了。以马克思关于行政概念的上述揭示为基础，我们认为，行政是国家行政机关和法律、法规授权组织依照宪法和法律，运用国家行政权力，为实现国家行政职能对国家和社会事务进行组织和管理的活动。从行政法的意义上讲，行政主要指国家的行政管理或者说以国家行政管理为核心的。1（三）研究行政的两门学科以行政为研究对象的传统学科是行政学和行政法学，产生这两门学科是由行政的特点所决定的。首先，行政管理作为国家的管理活动之一，在现代社会它是一种法律的管理，法律是国家实施行政管理活动的主要依据和手段。从法治高度特别是从保障行政相对人合法权益角度研究行政管理的法学学科即是行政法学。其次，行政管理又是整个社会管理活动的一个方面，作为一种社会管理活动，它又必须符合管理对象自身的客观规律，也即是说，行政管理与其他的管理活动一样，必须是一种科学的管理，从科学的角度研究行政管理的原则和方法，以提高行政管理效率的管理学（广义政治学）学科即是行政学。行政法学和行政学的发展表明，行政管理的法律化与行政管理的科学化在很大程度上是紧密联系、不可分割的。在行政法学中，有相当一部分是以科学的行政管理的原则和方法作为内容的，行政法只有不断吸取科学的行政管理原则和方法，才能使行政管理法规更具操作性和可行性，才能推动行政管理效率的不断提高。反之，科学的行政管理亦需要法制化，这样才能使科学的原则和方法具有稳定性。因此，在现代社会，科学的管理与法律的管理是不可分离的，因此，这两门学科相互影响，比翼双飞。（四）“行政”的类型才能深刻认识公共行政的含义。7.进一步引导学生认识到，公共行政之所以是行政法之调整对象，是基于其具有以下几个特征。行政法的含义及其特征的讲授，我们可分为以下几个步骤：1.引导学生思考“行政”与行政法的关系，一是两者产生的先后顺序，二是行政与“法”之间的关系，三是“行政法”产生（1）国家行政（2）公共事业组织的行政公共行政：（3）地域性自治组织的行政（4）团体性自治组织的行政（5）其他公共行政（1）以营利为目的的企业行政普通行政：（2）民营非营利社会服组织的行政（3）其他普通行政我国行政法支配的公共行政，其中主要是国家行政。根据不同的标准，公共行政又可分为以下几种类型。1．实质意义上的行政与形式意义上的行政实质意义上的行政是从国家职能的交代，根据国家的性质，可以把国家职能区分为制定普遍性行为规则的活动（立法职能）和适用普遍性规则于具体事件的活动（行政职能）。形式意义上的行政是以行使国家职能的机关为标准来区别国家职能，并确定公共行政的范围。行政法上的行政以形式意义上的行政为主体，以实质意义上的行政为补充。2．国家公共行政与非国家公共行政国家行政属于公共行政，但公共行政不限于国家行政。公共行政除了国家行政以外，还包括其他非国家公共组织的行政。如公共企事业单位的行政以及公共社团的行政。综上所述，行政法上所说的行政是一个复杂的问题，它有着特定的含义。对此，可作如下概括：（1）行政法上的行政是指公共行政，与国家以外的其他社会组织的活动相对，公共行政受特殊的法律规则支配。的时间，如我国古代有没有行政法？通过以上问题的设计激发学生对“行政法”概念认识的兴趣。2.向学生介绍西方两大法系关于“行政法”概念的主要观点。3.引导学生认识两大法系关于“行政法”认识的差异点以及产生之原因，进一步加深学生对行政法概念的认知。4.引导学生阅读国外行政（2）行政法上的行政是指特定历史阶段的公共行政。宪政基础赋予了公共行政以特定的含义，只有具有宪政特征的行政才使行政法的产生成为可能。（3）行政法上的行政主要是指行政机关的组织管理活动，即形式意义上的行政，但由于现代社会的复杂性，某些实质意义上的行政也受行政法规则的支配。（4）由于现代行政的复杂性，