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第三章中央辅政机构的行政体制（宰相制度）专制主义中央集权制最大的特点就是皇权的至高无上，天下事无大小皆决于上。但由于全国事务纷繁，皇帝事实上不可能事必躬亲，不可能日出诏敕，亲传口旨，必须有一套辅政机构以体现其意图，执行其统治，辅佐其处理政务，这是指位“列百官之长”的“相”职辅政制度，亦称为“宰相制度”。在中国古代政治体制中，宰相制度居于核心地位，是连结政治制度各部分、尤其是皇帝与百官的中心环节。第一节宰相制度的确立和演变中央辅政机构的体制，历史上主要有两种形式：一种是开府施政宰相制；一种是参议辅政宰相制。开府施政宰相制，是指作为百官之长的宰相可以个人开府，自辟僚属，依照皇帝的政令，独立行使权力。参议辅政宰相制，即设置有固定的宰相机构，现任的宰相无权更换各机构的属员，宰相的变动也不会导致宰相机构和人事的变动。宰相依照皇帝的旨意参与国家军政事务的谋议和辅助决策，通过辅政机构来传达和执行皇帝的旨意。中国古代宰相制度的发展，经历了“三公制”、“三省制”、“内阁制”三个阶段变化：司马光总结两汉魏晋南北朝的宰相制度发展历程，“西汉以丞相总百官，而九卿分治天下之事；光武中兴，身亲庶务，事归台阁，尚书始重，而西汉公卿稍已失职矣；及魏佐汉，初建魏国，置秘书令，典尚书奏事。文帝受禅，改秘书为中书，有令、有监，而亦不废尚书。然中书亲近，而尚书疏外矣；东晋以后，天子以侍中常在左右，多与之议政事，不专任中书，于是又有门下，而中书权始分矣。降及南北朝，大抵皆循此制。”（《长编》卷431）一、宰相制度的确立1.夏商西周时期：宰与相原来不是一个固定词组，先秦时它们分别使用“宰”，在先秦最初是指掌管家务的总管。家就是国，家臣就是国家官员，“宰”成为官吏的通称，如冢宰、内宰、里宰。《韩非子·说难》云：“伊尹为宰，百里奚为虏”。《说文》：“宰，辠人在屋下执事者”；按“辠”是“罪”的本字，秦始皇嫌“辠”和“皇”两个字太相似，遂用“罪”字替代“辠”字。“冢宰”在商、周已正式成为官名。《周礼·天官》：“立天官冢宰，使帅其属而掌邦治，以佐王均邦国”；其职掌，俨然是一人之下、百官之首的规模。“相”，《说文》：“相，省视也”；段玉裁注：“目接物，曰相；故凡彼此交接，皆曰相。其交接而扶助者，则为相瞽之相”章炳麟：“相之为名，本瞽师之扶掖者耳”。2.春秋战国时期春秋时期，王室、诸侯、卿、大夫之间的激烈斗争，使君臣之间以宗法关系为纽带的世卿制发生动摇。在卿大夫家臣制的基础上，产生了宰相制。公元前547年，齐景公即位之初，崔杼因策立有功为相，庆封为左相，这是最早的以“相”名官，虽然这时的相还是世袭卿大夫之职，还不能由国君自由任免，但文武分职已经开始发展起来。春秋、战国时，“相”渐成为官司之专称。《吕氏春秋》称：“相也者，百官之长也。”“宰相”一词连称大约是在战国时期。中国古代，“宰相”仅仅是一个通称或俗称，除了辽代以外，“宰相”从来不是正式官名。3.秦始皇时期正式确立《史记·秦本纪》载：秦武王二年（前309）“初置丞相，樗里疾、甘茂为左右丞相。”秦始皇统一全国，沿袭前制，设左右丞相。（1)成为一个正式的常设官职《唐六典》卷1说：“秦变周法，天下之事皆决丞相府。”（2）有自己的属官系统（3）用法律规定了丞相的职权：“掌丞天子，助理万机”、“丞相总百揆”（4）有重要意义，完成了春秋战国以来的政治体制转型。彻底废除了世卿世禄制度，进一步强化了皇权。二、两汉时期宰相制度的发展1、三公宰相制：西汉前期沿用秦制，以丞相、御史大夫、太尉为宰相，习惯上被称为三公。丞相：又名相国，“掌丞天子，助理万机”，事无不统，集政权、军权、财权于一身。御史大夫：“掌副丞相”。太尉：“掌武事”，与丞相地位相等西汉初期将负有宰相职责的丞相、御史大夫、太尉称之为“三公”，但三公之间地位并不平行，以丞相为核心。（一相制度、左右丞相制度）汉成帝绥和元年（公元前8年）变革宰相制度，太尉改称大司马、御史大夫改称大司空，与丞相合称“三公”，“分职授政”，地位平等，三公鼎立的制度得以确立，从此开始“并相”时代。起到分散相权的作用。汉哀帝元寿二年（公元前1年）将丞相改为大司徒，与大司马、大司空合称“三公”，以大司马居首。2、办事机构庞大汉朝设丞相府（相国府），三公并相时，宰相办公处称为“三府”：丞相府、大司马府、大司空府。府是宰相的政务机关，分曹治事，设掾属分管众务，这些僚属由宰相自辟。西汉的丞相府规模较大，以黄阁为相府的中枢，设有15曹，分管各项政务，属官多时达360余人。作为“掌丞天子，助理万机”的丞相，通过丞相府所置的各种政务机构来实行治理权。3、职责权限大西汉时期宰相的职责无所不统、无所不包，（1）几乎参与所有国家重大事务的决策，（2）掌握选用、任免官吏的权力、（3）有总领百官，主持朝议和奏事的权力、（4）有封驳诏书、对上谏诤和对下执行诛罚的权力、（5）有主管郡国上计与考课百官的权力。（6）还有一定的立法、司法和军事权力。两汉时期，宰相涉权之广、职权之重，是后代宰相无法比拟，凡国家要政无所不及汉代名相陈平：“上佐天子理阴阳、顺四时；下抚万民、明庶物；外镇四夷诸侯；内使卿大夫各尽职务。”田蚡“入奏事，坐语移日，所言皆听。荐人或起家至二千石，权移主上。上乃曰：‘君除吏已尽未？吾亦欲除吏’”。《史记》卷一百七《武安侯列传》。4、中外朝制和尚书台的出现（1）中外朝制：汉代的中央官制从汉武帝时期发生了重要的变化，这就是有了中外朝官的划分。中外朝制是指中朝和外朝形成的两套并行的处理政务的官员系统。“中朝，内朝也。大司马、左右前后将军、侍中、常侍、散骑、诸吏为中朝。丞相以下至六百石为外朝也。”汉武帝时为防止臣下专权，将政务中枢从三公府移入内廷，提拔一批中下层官员及亲信大臣充任高级侍从，担任尚书、侍中、给事中等官职，组成私人秘书班子帮助决策，此为中朝官。丞相为首的百官为外朝官。从此中枢体制发生变化，中朝议决，外朝执行，国家的行政管理重心从朝廷向宫廷转移，起到了加强皇权，削弱相权的作用。（2）尚书台的出现：`皇帝在剥夺丞相的中枢决策权后，又蓄意剥夺其行政执行权。东汉初年，光武帝刘秀将尚书从少府中独立出来，设尚书台，在某种程度上已经发挥了宰相的作用。《唐六典》卷1称：“及光武亲总吏职，天下事皆上尚书，与人主参决，乃下三府。”尚书台正式成为国家政务的中枢机构，机构和官吏设置大大扩张。其机构名称为“尚书台”，分六曹办事。有令一人、仆射一人、尚书六人，称为“八座”。尚书台长官尚书令则成了直接对皇帝负责，总揽一切政令的长官，成为实际上的宰相。“众务悉归尚书，三公但受成而已”东汉人仲长统：“三公之职，备员而已”、陈忠“今之三公，虽当其名，而无其实，选举诛赏，一由尚书，尚书见任，重于三公”。三公因此缓慢演变成为一种荣誉虚衔，不再是握有实权的职事官。三、魏晋时期宰相制度的发展魏晋南北朝时期是由开府施政宰相制向参议辅政机构制过渡的承前启后时期。1、太师、太傅、太保为三师。太尉、司徒、司空为三公，皆为荣誉虚职。“八公”并置：即太师、太傅、太保、太尉、司徒、司空、大司马、大将军，皆为荣誉虚职。2、三省制度是在魏晋南北朝时期逐渐形成尚书省，分领诸曹，主持国家各种行政事务；门下（侍中）省，掌宫廷礼仪，辅助皇帝决策和纠正文书与政令的违阙；中书省（监），主管出纳文书、草写诏令。尚书省：中国古代中央政府中枢机构之一。“尚书”的设置在秦朝时就已经有了。《宋书·百官上》说：“秦世，少府遣吏四人在殿中主文书，故为之尚书。”尚书是皇帝身边亲近的司秘书之职的官员。东汉光武帝时，将尚书从少府中独立出来，设尚书台，尚书台正式成为国家政务的中枢机构。南朝梁时，成立尚书省，至隋唐正式确立三省制度，尚书省成为执政的宰相机构之一，主要职任在负责指挥执行各项政策，领导六部行政。中书省：中国古代中央政府的政务中枢机构之一。魏始置，以秘书监改称而来。由于尚书迁出宫内，魏文帝曹丕将原在魏王府典尚书奏事的秘书监改为中书监，设在宫中，主管出纳政令。后又改称中书省，以中书监、中书令为长官。东晋南朝时设中书舍人，分署与尚书诸曹相对应，承理各方面的诏令奏章。隋初因避讳改内史省。唐复称为中书省，与尚书省、门下省共为相府，是秉承皇帝意旨掌管国家机要大事、发布政令的机构。曹魏时，中书省因“掌赞诏命，记会时事，典作文书，以其地在枢近，多承宠任，是以人因其位，谓之凤凰池”。两晋承袭魏中书制度，中书权力进一步扩大，时而凌驾尚书台之上，成为实际上的宰相。荀朂因功由中书监升任尚书令，“惘惘怅恨”，对贺者说：“夺我凤凰池，诸君贺我耶？”《晋书·荀勖传》马端临《文献通考》：魏晋以来，“凡任中书者，皆运筹帷幄、佐命移祚之人。”门下省：中国古代中央政府的中枢机构之一。由皇帝的侍从机构侍中寺改设。“门下”意指“宫门之下”，凡入值宫殿、掌管宫内事务的官吏，大都属门下的范围，如侍中等，无定员。这些官员由于是皇帝身边的亲近大臣，很得皇帝信任。汉武帝后，侍中作为重大决策之参谋、顾问人员，逐渐参与政事。东汉时，侍中成为正式职官，但没有固定员数、职掌、机构。曹魏之侍中已获得宰相的部分职权，主要职责是侍从左右，起参谋、谏诤作用。西晋始正式名为门下省，明确规定其职掌是“备切问近对，拾遗补阙”。隋唐沿置，与中书省同掌机要，并负责审查诏令，签署章奏，有封驳之权。四、隋唐时期的三省制度1、隋代：隋代在前代基础上重新厘定中央官制，确立了以三省六部为核心的中央行政管理体制。三省即尚书省、门下省、内史（唐改中书）省，共同组成为中央辅政机构，三省长官同为宰相之职。但三省的职责分工和运行机制并未明确。“隋代虽置三公，以高官不除。其秉国钧者惟内史、纳言，而尚书令事无不统，即不预机事，亦称政本之地”。2、唐代的三省制度唐代三省制度的三省指尚书省，中书省、门下省中书省是秉承皇帝意旨掌管国家机要大事、发布政令的机构，其长官称中书令；门下省与中书省同掌机要，并负责审查诏令，签署章奏，有封驳之权，其长官称侍中；尚书省是中央执行政务的总机构，下设吏、户、礼、兵、刑、工六部，其长官称尚书令。凡朝廷有军国大事，则中书出令（决策），门下封驳（审议），尚书受而行之（执行）。三省制度的形成是我国古代政治制度的重大变化，它标志着宰相权力已被三省分掌，秦汉时期的独相制被群相制代替，它是皇权进一步加强的结果。“唐制：每事先经中书省，中书做定将上，得旨，再下中书，中书以付门下。或有未当，则门下缴驳，又还中书，中书又将上，得旨，再下中书，中书又付门下。若可行，门下又下尚书省，尚书但主书撰奉行而已”。这是正常的三省运行机制。同时还规定三省长官对较重大的事务共同议政于门下省的政事堂，后迁往中书省，到唐玄宗时，改称中书门下。唐初，尚书左右仆射二人及侍中、中书令各二人是当然的宰相，在门下省政事堂办公，非三省长官不得入政事堂。“其品位既崇，不欲轻以授人，故常以他官居宰相职，而假以他名”。唐太宗时就已出现.一是以资格较浅的官员加“参议朝政”、“参知机务”、“参知政事”、“专典机密”、“参议得失”等名号而预宰相事；二是给一些资格较老的元勋功臣加“平章事”或“同三品”名号，使其可以继续预闻宰相事务。目的在于分化和削弱三省长官的权力。贞观十七年（公元643年），“肖瑀为（太子）太保，李世勣为詹事，瑀、世勣并同中书门下三品。同中书门下三品自此始”。后又出现“同中书门下平章事”，“同中书门下”则正式成为宰相的职名。五、宋元时期的宰相制度1、宋代的二府三司制：宋代中央行政体制。二府指“中书门下”和“枢密院”；三司指“盐铁”、“度支”和“户部”。中书门下是宰相机构，掌握人事权、监督权、谏诤权等；枢密院是最高军政机关，由文官充任；三司总管国家财政事务。军、政、财权互不统属，宰相权力分散，互相制衡，加强了皇权。三司宋代设三司使“以总国计，应四方贡赋之入，朝廷不预，一归三司。通管盐铁、度支、户部。号曰计省，位亚执政，目为计相”，从宰相事权中分出财权，直接对皇帝负责，进而与中书省、枢密院形成二府三司宰相体制。枢密