从行政许可法看办学许可制度的完善

从行政许可法看办学许可制度的完善胡绵光刘飞宇《中国高等教育》（京）2004.15.16《行政许可法》的实施，对我国的许可制度进行统一规范。如何建立健全教育行政许可制度，也被提上重要日程。参照《行政许可法》，《民办教育促进法》及其《实施条例》中有关办学许可制度的规定尚存在进一步完善的必要，本文试就这一问题进行若干讨论。一、关于办学许可的信息公开问题随着市民社会的逐渐形成，民众对于信息的需求逐渐增多。一方面响应社会需求，另一方面也为了打破行政许可中存在的暗箱操作。行政许可法多个条款对行政信息公开制度作出规定，确立了事前公开和事后公开相结合制度；确立了主动公开和依申请公开制度；提出建立多种公开方式以加强公开的效果。随着行政许可法的实施，这些规则必将在办学许可中得到体现，而在《民办教育促进法》及其《实施条例》有关办学许可证制度的规定中，公开原则并未得到很好的体现。有鉴于此，我们认为，应该从以下几个方面加强办学许可中公开制度建设。第一，确立在办学许可中应该遵循公开原则。第二，确立不公开的后果。即规制有关办学行政证的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施办学许可的依据。第三，为了克服办学许可中存在的“重许可，轻监管”的问题，保证社会监督的有效性，办学许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当对外公开，以保证同等条件申请者的权利。应该确立办学许可实施结果对外公布、公众有权查阅教育行政主管部门对办学者的办学情况监督检查记录的制度。与此同时，也应该建立起公开目录、手册以及相关的查阅制度以及做好应对诉讼的准备。第四，为了提高办事效率，便利民众办理办学许可事项，教育行政机关应该将法律、法规、规章规定的有关办学许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示。如果申请人要求教育机关对公示内容予以说明、解释，行政机关应当说明、解释，提供准确、可靠的信息。第五，多种方式进行公开。教育行政机关在进行墙面公开的同时，也应当建立和完善有关制度，利用电子方式进行公开，在教育行政机关的网站上公布办学许可事项；建立起电子签名等方式，方便申请人采取数据电文等方式提出办学许可申请，以便利民众和提高办事效率；应当与其他行政机关共享有关办学许可信息，提高办事效率。二、信赖保护原则在办学许可中的运用行政许可法确立了信赖保护原则，规定公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。在民办教育的办学过程中，也同样存在因为某些特殊原因，需要对已经合法获得办学许可证的民办学校，作出撤回办学许可的具体行政行为的事件。由于《民办教育促进法》以及《实施条例》并没有对办学许可证的撤回作出规定，导致无法可依。在这些事件中，办学者已经投入较大资金进行办学，但是由于某些公共原因被撤回，却无法得到完全的补偿，也缺乏救济的途径，从而损害了办学者的积极性，造成不太好的社会影响。对此，我们认为，对于办学许可证的撤回，应该明确以下几点：第一，行政许可法适用的是撤回用语，在法律上，撤回和撤销是存在较大差异的，适用不同的程序和条件，绝对不能混同使用。例如，撤销办学许可证需要遵循行政处罚法规定的听证程序；而撤回办学许可证并不需要适用听证程序。第二，被撤回的办学许可是被许可人通过合法程序取得的。第三，被撤回的原因是由于公共利益的需要和情势变更。第四，行政机关在撤回办学许可证的时候应该给予补偿而不是赔偿。第五，应该尽快明确撤回办学许可给予补偿的标准，以满足宪法修正案当中确定的保护公民私有财产权利的规定。三、行政许可法的法定许可以及许可评估机制对办学申请许可制度的影响办学许可证制度是以依申请而产生的行政行为为核心而建立起来的制度，办学者要取得许可就应当首先向行政许可机关提出申请，申请是办学许可程序的启动步骤。与一般的许可制度不同的是，根据《民办教育促进法》的规定，在民办学校举办者提出申请设立民办学校存在两种许可：一种先提出筹设民办学校的申请，获得筹设批准书后，经过筹设具备了正式设立学校的条件，方可提出申请设立民办学校。另一种是如果具备办学条件，达到设置标准的，可以直接申请正式设立，而无需提出筹设申请。对于这种制度安排，也许存在立法者的考虑，但是从行政许可的角度而言，其意义就值得讨论。第一，申请筹设许可的意义何在。获得筹设许可之后并没有给学校的性质带来实质性的变化，也并不会给学校带来权利义务的变化。第二，在先获得筹设许可再正式申请的途径之外，还存在直接申请许可途径。对于直接申请许可的标准没有明确规定，所提交的材料和先筹设再正式的程序一样，没有实质性变化。第三，筹设许可并不是正式申请的必经程序，也就是说，举办者完全没有必要先申请筹设许可，之后再申请正式许可证，而等到条件完全具备之后，一次性申清正式许可证，这就节约了举办者的时间成本和机会成本。基于以上分析可以看出，如何认定直接申请正式没立民办学校的举办者是否具备办学条件、达到设置标准，该法并未做出规定，似乎这种认定由举办者自己做出，而审批机关没有提前介入的必要，只要在举办者提出申请后进行审查即可。在立法中出现这样两种情况似乎存在立法精神上的矛盾与冲突，在前一种情况中许可机关在举办者正式提出设立民办学校之前即提前介入，而后一种则相反。另外，行政许可法为了解决许可过多限制竞争的问题，还增设了许可评价制度--行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价；对已设定的行政许可，认为通过本法有关条款所列方式能够解决的，应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止。行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政许可的设定机关。公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议。对于筹设许可，是否需要按照行政许可法确定的许可评价制度进行评估，以及如何确定筹设许可的效果，是值得深思的问题。四、行政许可法确立的实施机关制度对办学许可制度的影响《行政许可法》规定了许多简便、快捷和方便申请人的许可方式和制度，有利于消除政府机关之间相互推诿、扯皮和由此导致的效率低下，建设便民、高效政府。过去一些政府机关在实施行政许可行为时，由于观念、体制和具体工作制度等各方面的原因，不是尽可能为相对人提供方便、快捷的服务，而是设置种种烦琐的程序、手续，致使相对人为获得一个许可往往要跑几个甚至几十个政府部门，花几个月甚至更长的时间。针对这种情况，《行政许可法》将便民、高效规定为行政许可行为的基本原则，并为此确立了一系列相应规则和制度，其中最重要者有：省、自治区、直辖市人民政府经国务院批准，根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权；行政许可需要行政机关内多个内设机构审查的，应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定；行政许可依法应由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定由一个部门受理许可申请，并转告有关部门分别提出意见统一办理（所谓一站式服务）；对有些行政许可，当地人民政府可以组织有关部门联合办理、集中办理（所谓“政府超市”）。在办学许可证的发放过程中，存在与工商部门、税务部门、民政部门等其他行政管理部门的协调关系以及内设机构的分工负责关系。为了便利举办者，提高申请的效率，有必要建立和完善并联许可以及-站式许可制度。五、行政许可法确立的撤销规则对办学许可制度的影响《行政许可法》第六十九条确立了行政许可的撤销规则，行政许可的撤销规则实际上是可撤销的行政行为在行政许可中的体现和运用。可撤销的行政许可不同于无效行政许可以及可补正的行政许可，一般而言，具有以下特点：第一，可撤销的行政许可是指一个行政许可并无明显而重大的违法，但是以合法性原则来检验，确有违法的情形，而且这种违法性，不是极小的违法瑕疵，可以靠补正的方式来补救。第二，可撤销的行为虽然具有违法性，但是在经过有权机关撤销之前，这个行政行为依然有效。而无效的行政行为根本自始就不生效力，有权确认的行政机关或者法院只不过确认这种行为是否达到无效的程度。第三，行使撤销权的机关一般包括作出原决定的机关；拥有监督职权的机关。第四，区分主动撤销和依申请撤销制度，赋予了其他人对于行政许可的监督权限。第五，根据过错原因的所在，区分可以撤销和应该予以撤销制度。即如果被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销；如果是由于行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守、超越法定职权、违反法定程序、对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的，以及其他依法可以撤销行政许可的情形，行政机关可以撤销也可以不予撤销。第六，突出强调可撤销行政许可的“可”字，即可以撤销也可以不撤销，如果撤销一个行政许可会对公共利益造成重大损害，基于利益衡量的考虑，即使行政许可存在一定的违法之处，也可以不予撤销。第七，撤销许可是一种行政处罚，应该遵循行政处罚法关于听证程序的规定，即在撤销许可之前应当告知被撤销人有申请听证的权利，如果被撤销人在法定时间内提出申请，行政机关应该及时举行听证会。而《民办教育促进法》及其《实施条例》并未规定办学许可证在哪些情形下可以撤销，只是在第58条第二款中提到了“撤销”一词：“民办学校……被审批机关依法撤销的，由审批机关组织清算……”。而该条实际上是对办学许可被撤销之后的清算问题作出了规定，并没有对办学许可的撤销制度作出规定。考虑到民办教育学校投资领域的放开，越来越多的投资主体为了进入这个领域，获得办学许可，会进行一些欺骗行为，教育行政机关有必要按照行政许可法的要求，建立起比较完备的办学许可撤销制度，以保证办学许可的发放符合良好的法治秩序。另外还有几点需要特别说明的是：首先，行政许可法建立的撤销制度仅适用于在申请许可的过程中存在着违法行为；不能适用于在合法取得许可之后由于非法营业造成的办学许可被吊销。其次，为了提供充分的证据证明申请人在申请办学许可的过程存在欺骗等手段，有必要建立起申报材料公示和保存制度；第三，加强对于虚报材料的监管手段。如果办学许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请的，教育行政机关不予受理或者不予行政许可，并给予警告；如果被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得办学许可的，教育行政机关应当依法给予行政处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。办学许可机关在批准办学者的申请之后，还应承担起对于该办学者所举办的民办学校的监督检查职责。