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第14章行政诉讼参加人第一节概述一、行政诉讼参加人诉讼参加人是指在整个或部分诉讼过程中参加行政诉讼，对行政诉讼程序能够产生重大影响的人，包括当事人和诉讼代理人。诉讼参加人不同于诉讼参与人，后者范围更宽，除了诉讼参加人之外，还包括证人、鉴定人、翻译人、勘验人等。这类诉讼参与人在法律上与案件没有利害关系，但是，他们在诉讼中享有特殊的诉讼地位。二、行政诉讼当事人(一)概念当事人是指因具体行政行为发生争议，以自己名义进行诉讼，并受人民法院裁判拘束的主体。这里需要把握的问题是：1、行政诉讼的当事人从行政程序演变而来，并且在不同的审理程序有不同的称谓和地位。在行政程序中，一审原告称为行政相对人、申请人等，被告称为行政机关、行政复议机关等。在第二审程序中，它们称为上诉人和被上诉人。在执行程序中又称为申请执行人与被申请执行人。当事人的称谓不同，表明在不同诉讼阶段承受不同的权利和义务。2、行政诉讼当事人之间往往存在行政法律关系。行政争议是行政法律关系的争议，行政法律关系的当事人在诉讼中就转化成为行政诉讼的当事人。通常所说的当事人与本案的直接利害关系实际上正是行政法律关系。3、当事人以自己的名义进行诉讼。这是当事人与代理人的区别所在。4、当事人受人民法院裁判拘束。这是当事人与参与人的区别所在。5、行政诉讼当事人具有一定的稳定性，即原告是公民、法人或者其他组织，而被告是行政机关或者法律、法规授权的组织。这是行政诉讼的民告官特征，也是行政诉讼当事人与民事诉讼当事人的区别之一。(二)诉讼地位从行政诉讼法和司法解释来看，当事人在行政诉讼中享有如下权利：(1)原告的诉权，即向人民法院提起行政诉讼，在诉讼中放弃、变更和增加诉讼请求的权利。(2)被告应诉权，即对原告的起诉应诉和答辩的权利。(3)委托诉讼代理人进行诉讼的权利。(4)经人民法院许可，有向证人、鉴定人和勘验人员发问的权利。(5)使用本民族语言文字进行诉讼的权利。(6)申请审判人员、书记员、鉴定人回避的权利。(7)经人民法院许可，有权查阅、复制本案的庭审材料及有关法律文书，但涉及国家秘密或个人隐私的材料除外。(8)查阅、补正庭审笔录。(9)在宣判前，原告可以撤诉，被告可以改变其所做的具体行政行为。(10)申请人民法院采取财产保全措施。(11)当事人在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，向人民法院申请证据保全。(12)原告有申请人民法院裁定停止具体行政行为执行的权利。(13)对第一审人民法院的判决或裁定，当事人有在法定期限内上诉的权利。(14)向人民法院申请执行的权利。当事人的诉讼义务主要是：(1)依法行使诉讼权利，不滥用诉讼权利。(2)按照法定期限和程序参加诉讼。经人民法院两次合法传唤，原告无正当理由拒不到庭的，按撤诉处理；被告无正当理由拒不到庭的，可以缺席判决：(3)在诉讼过程中遵守诉讼秩序，服从法庭指挥，不妨碍诉讼活动的正常进行。(4)自觉履行已发生法律效力的判决和裁定。(5)被告行政机关在诉讼中负有举证责任，不得自行向原告和证人收集证据。三、诉讼代表人在《行诉法解释》有关参加人的规定中，诉讼代表人是一项新制度。就诉讼地位而言，诉讼代表人兼有当事人和代理人的双重属性。从类型来看，《行诉法解释》规定的诉讼代表人可以分为：(1)组织的代表人和集团诉讼的代表人；(2)推选的代表人和指定的代表人；(3)单一代表人和多个代表人等。《行诉法解释》规定的诉讼代表人有如下情形：(1)合伙企业的诉讼代表人。合伙企业提起行政诉讼的，应当以核准登记的字号为原告，由执行合伙事务的合伙人作为诉讼代表人。(2)其他组织的主要负责人作为代表人。不具备法人资格的其他组织提起诉讼的，由该组织的主要负责人作诉讼代表人。如果没有主要负责人的，可以由推选的负责人作诉讼代表人。(3)关于集团诉讼的诉讼代表人。一方原告为5人以上的，应推选1～5名诉讼代表人参加诉讼。如果在法院指定的期限内没有选定诉讼代表人的，则由法院依职权指定诉讼代表人。第二节行政诉讼的原告一、原告的概念行政诉讼法第24条规定：依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。第41条第1项规定：原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。《行诉法解释》第12条规定：与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。从这些规定可以看出，行政诉讼原告是指认为具体行政行为侵犯其合法权益，而依法向人民法院提起诉讼的公民、法人或者其他组织。这里需要把握的要点是：1、原告是公民、法人或其他组织。公民、法人和其他组织依法享有诉讼权利能力，有资格作为原告。而行政机关作为行政主体成为管理一方时，不享有原告资格。这是因为行政机关享有国家行政权力，以国家政权的强制力做保证，它具有对管理相对人直接的命令、指挥权，并且能够单方面地对相对人作出设定或免除义务、赋予或剥夺权利或者变更其法律地位等具体行政行为，产生相对人权利义务的取得、丧失、变更等法律后果。作为行政管理相对人的公民、法人或者其他组织在通常情况下无权否认其效力，也不能够拒绝履行。即使他认为该行为侵犯了他的合法权益，仍负有服从的义务。当相对人拒绝或不履行行政机关设定的义务时，行政机关可以行使行政处罚权，追究其法律责任，或者直接采取或者申请人民法院强制相对人履行。相对人处于被支配和服从的地位，不能抗拒行政机关的意志，也不能靠自身的力量来保障自己的合法权益。为使他们能够防止违法行政行为的侵害和保护自己合法权益，国家相应地赋予权利，可以要求上级行政机关或司法机关给予救助，其中一项就是赋予行政诉讼的起诉权。赋予公民、法人和其他组织这些权利，有利于保障他们的合法权益，同时有利于促进行政机关依法行政。2、原告是承担具体行政行为法律后果或受其影响的公民、法人或其他组织。原告必须与被诉具体行政行为之问有利害关系，即承担陔具体行政行为法律后果或者合法权益受到影响。这里需要注意的是，行政诉讼原告并不限于具体行政行为直接针对的公民、法人或者其他组织。在特定情况下，公民、法人或者其他组织即使不是行政行为的直接相对人，只要其权益受到行政行为实质影响的，也可以成为原告。3、原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。作为与具体行政行为发生利害关系的公民、法人或者其他组织，可以具有原告资格，这仅仅是可能的条件，要使之成为现实的条件，还要求他认为具体行政行为侵犯了他的合法权益。合法权益是指法定权利和法定利益，其核心是法定权利，享有和行使法定权利，才有可能获得法定利益。根据行政诉讼法的规定，合法权益主要是指人身权、财产权。人身权、财产权以外的权利受到具体行政行为侵犯的，只有在有关单行法律、法规可以起诉的情况下，公民才能起诉。这里需要注意的是，具体行政行为是否实际上违法，合法权益是否确实受到了侵害不是起诉的前提。这里的关键是原告的主观认识，只要认为受到具体行政行为的侵犯就可以依照行政诉讼法提起诉讼。在法院作出生效判决之前，原告的实体权益没有最终确认。二、原告的确认在实践中原告的确认是一个复杂的问题。这里需要注意的是：不能将原告资格与原告起诉的名义混淆。前者着眼于原告与具体行政行为之间的利害关系，是一个实体法问题；后者着眼于诉权保护的方法，是一个程序法问题。原告资格是起诉名义的前提，也就是说，必须具有利害关系，然后才考虑如何起诉。例如，股份制公司的董事会认为具体行政行为侵犯其公司合法权益的，应当以公司的名义起诉，但前提是自己与本案具体行政行为有利害关系。又如，合伙企业的合伙人认为具体行政行为侵犯企业合法权益的，应当以核准登记的字号为名义起诉。根据《行诉法解释》第13～18条的规定，在确认原告方面需要注意的问题是：1、受害人的原告资格。受害人是指受到其他公民(加害人)违法行为侵害的人。在发生侵害时，行政机关可能有两种做法：一是不予处理，二是处罚了加害人，但受害人认为处罚轻微。在这两种情况下，受害人是否可以起诉，要求法院判令行政机关追究或者加重加害人的责任？由于受害人不是行政行为的直接针对的人，利害关系如何认定是一个比较困难的问题。对此，《行诉法解释》第13条第3项做了肯定性的规定，受害人要求行政机关追究加害人责任的，属于利害关系的一种情形，受害人享有原告资格。这里还需要注意两种情形：(1)加害人或者受害人中起诉的一方是原告，没有起诉的一方是第三人。(2)如果加害人认为行政处罚过重而起诉，受害人认为处罚过轻同时起诉，在这种情况下，受害人和加害人都是原告，但他们不是共同原告。这是因为，两个原告的主张冲突，不符合共同原告的要件。2、相邻权人的原告资格。相邻权是指不动产的占有人在行使其物权时，对与其相邻的他人不动产所享有特定支配权。根据民法通则有关相邻关系的规定，相邻权主要包括截水、排水、通行、通风、采光等权利。由于生产生活区域日益集中，人们的相互依赖性增强，相邻权越来越重要。相邻权的内容也在不断地发展变化。如果被诉具体行政行为侵害了有关公民的相邻权，利害关系即告成立。例如，规划部门许可某公司修建30层大楼，影响了与之相邻的其他房主的采光权、通风权，这些房主均具有对规划部门的许可行为提起行政诉讼的原告资格。3、公平竞争权人的原告资格。《行诉法解释》第13条对此做了肯定性规定，即公平竞争权受到侵害的人具有原告资格。《行诉法解释》这一有关公平竞争权的规定具有受案范围、原告资格和基本权利多个方面的意义。就受案范围而言，公平竞争权扩大了人身权和财产权这一权利标准；就原告资格而言，公平竞争权丰富了利害关系的内容；就基本权利保护而言，公平竞争权丰富了宪法第33条规定的平等权的内涵。公平竞争权是一项独立的法律权利，但与其他权利往往有交叉关系。公平竞争权受侵害本身构成原告资格。例如，若干企业竞投出租车营运权，政府以行政决定形式将出租车营运权批给某个企业，其他参加投标的企业均可以公平竞争权受到侵害为由提起行政诉讼。又如，政府招投标机构给本地企业加分，政府主管机关审批出租车经营许可牌照时对本地机动车宽松而对外地机动车无理限制。4、投资人的原告资格。在有两个以上投资人投资组成的合资、合作或者联营企业中，投资组成的企业利益即是投资方的利益。对此，《行诉法解释》做了肯定性规定。第15条规定：联营企业、中外合资企业、中外合作企业的联营合营、合作各方，认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受到具体行政行为侵害的，均可以以自己的名义提起诉讼。5、合伙组织的原告确认。合伙组织分为个人合伙和合伙企业两种形式。根据《行诉法解释》第14条规定，合伙企业向人民法院提起诉讼的，应当以核准登记的字号为原告，由执行合伙企业事务的合伙人作诉讼代表人。其他合伙组织提起诉讼的，合伙人为共同原告。6、股份制企业内部机构的诉权。股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会等认为行政机关作出的具体行政行为侵犯企业经营自主权的，可以以企业名义提起诉讼。从《行诉法解释》第18条规定来看，股份制企业的内部机构被赋予了原告的资格，但是，起诉时必须以企业的名义。《行诉法解释》作出这种规定的主要原因是股份制企业的不同机构往往由不同投资方控制，在企业内部各个投资方意见出现分歧的情况下，认为具体行政行为侵犯其合法权益的部分投资方难以行使诉权，其实体权益不能得到保护。7、非国有企业被行政机关分立、终止、兼并、改变隶属关系时的原告确认。根据《行诉法解释》第15条规定，在这种情况下，企业或者其法定代表人可以提起诉讼。《行诉法解释》作出这种规定的主要考虑是实践中出现了行政机关通过人事任免等手段侵犯企业经营自主权的情况。因此，赋予法定代表人诉权具有保护法定代表人经营权、企业经营自主权和防止行政机关规避法律等多重意义。这里需要注意的是：非国有企业的法定代表人起诉时是以自己的名义，而不是以企业的名义。因为，法定代表人被《行诉法解释》赋予了独立的诉权和原告资格。《行诉法解释》没有规定国有企业法定代表人在这种情况下的诉权。学界认为，这并不意味着在这种情况下国有企业法定代表人没有原告资格。因为，就经营自主权而言，无论是国有企业还是非国有企业都是一致的，国有企业被侵犯经营自主权的，