搜索
第15章行政诉讼程序第一节起诉与受理起诉与受理是行政诉讼开始必经的两个环节，起诉是公民、法人或者其他组织要求法院启动行政诉讼程序的主张，受理则是法院对符合法定条件起诉的认可和接受，二者共同作用构成了行政诉讼程序的开始。一、起诉行政诉讼与民事诉讼一样，采用不告不理原则，即人民法院不能主动开始行政诉讼，而必须先由公民、法人或者其他组织提出诉讼，起诉是行政诉讼开始的前提条件。在我国，起诉足指公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，依法请求人民法院行使国家审判权给予其救济的诉讼行为。它是公民、法人或者其他组织请求法院启动行政诉讼程序的意思表示，是其行使法律赋予的诉权的具体表现。但这一权利的行使并非不受条件限制，根据行政诉讼法的规定，提起行政诉讼必须符合起诉的一般条件、时间条件和程序条件。(一)起诉的一般条件起诉的一般条件是法律对提起诉讼最基本的也是最普遍的要求。根据行政诉讼法第41条的要求，提起行政诉讼的一般条件是：1、原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。这包括四方面的含义：第一，原告必须是公民、法人或者其他组织，行使职权的行政主体不能作为行政诉讼的原告；第二，侵犯原告合法权益的是行政行为，而且必须是具体行政行为，抽象行政行为不能直接作为被诉的对象；第三，原告必须足认为自己的合法权益被侵犯的人，其起诉是为了保护自己的权益，而不是为了他人的利益或者公共利益；第四，具体行政行为侵犯了自己的合法权益只是原告的一种认为，属原告自我的判断。合法权益是否真正被侵犯，则是行政诉讼要解决的实质问题。具体行政行为是否违法，是否侵犯了原告的合法权益，并不影响原告资格的取得和原告的起诉。2、有明确的被告。即原告在起诉时，必须指明对准起诉，明确指出被告人。明确与其发生争议者，指出被起诉者，是原告起诉必须具备的条件。没有具体明确的被告，无人应诉，就无法形成一个争端，人民法院也就无法进行审判活动。在我国，行政诉讼被告是行使行政职权的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织，因此，原告在起诉时，应列出实施具体行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权组织的名称。当然，如果原告指明的被告不适格，人民法院应当告知原告予以变更。3、有具体的诉讼请求和事实根据。诉讼请求是原告通过人民法院针对被告提出的，希望获得法院司法保护的实体权利要求。它将决定法院审理和裁判的内容，因此必须明确、具体。事实根据是指原告向法院起诉所依据的事实和根据，包括案件情况和证据。值得注意的是，要求原告提供事实根据是为了证明存在行政争议，而不是要求原告提供证据证明具体行政行为违法。4、属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。根据我国行政诉讼法的规定，公民、法人或者其他组织只能对特定范围的行政行为提起诉讼。行政诉讼受案范围决定着人民法院受理行政案件的范围，也决定着当事人的诉权范围。原告的起诉若不属于人民法院受案范围，起诉不能成立，人民法院也无权受理。同时，人民法院对行政案件的受理有一定的分工，当事人应依法向对案件有管辖权的人民法院起诉。当原告将诉状递交给无管辖权的人民法院时，他并不会因此丧失诉权，受诉人民法院应告知其向有管辖权的法院起诉；已立案受理的，受诉法院则应将案件移送给有管辖权的法院。(二)起诉的时间条件公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，要符合起诉的时间条件，即当事人必须在法律规定的期限内提出诉讼，对超过法律规定期限的起诉，人民法院有权拒绝受理。行政诉讼法规定起诉期限的目的不是要限制公民、法人或者其他组织依法享有的诉讼权利，而在于促使其及时行使权利。这样有助于争议的尽早解决，消除行政法律关系的不确定状态。1、一般期限与特别期限。行政诉讼的起诉期限可分为一般期限和特别期限两类。一般期限是指由行政诉讼法明确规定，适用于一般行政案件的起诉期限。该期限可分为直接向法院提起行政诉讼的一般期限与不服行政复议提起行政诉讼的一般期限两种。行政诉讼法第39条规定，当事人直接向人民法院提起行政诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出。因此，直接起诉的一般期限为知道作出具体行政行为之日起3个月。根据行政诉讼法第38条第2款的规定，不服行政复议而起诉的一般期限为15日，即在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼；若复议机关逾期不作决定的，当事人可以在复议期满之日起15日内向人民法院提起诉讼。特别期限是指为行政诉讼法所认可，由其他单行法律所规定的起诉期限。即对直接向人民法院提起行政诉讼或不服行政复议提起行政诉讼的期限，法律另有规定的，应当适用相关单行法律对提起诉讼期限的规定，而不适用行政诉讼法关于直接向人民法院提起行政诉讼或不服行政复议提起行政诉讼的一般期限的规定。这里的法律一般应理解为由全国人民代表大会及其常委会依照立法程序制定的规范性文件。单行法律对特别起诉期限的规定，没有统-标准，需要视具体法律而定。所以，在判断一起行政案件的起诉期限时，首先要判断案件的性质，确定是属直接提起诉讼的案件，还是经复议才提起诉讼的案件；其次要确定单行法律是否对起诉期限有特别规定，若有规定就要遵从此特别期限规定，否则就要适用行政诉讼法关于一般起诉期限的规定。2、起诉期限的计算及最长保护期限。根据行政诉讼法第39条的规定，行政诉讼的起诉期限从公民、法人或者其他组织知道行政机关作出具体行政行为之日起计算。因此，如何判断公民、法人或者其他组织知道具体行政行为作出时间，对计算起诉期限至关重要。根据《行诉法解释》的规定，公民、法人或者其他组织何时知道，原则以行政机关明确告知其诉权和起诉期限为标准。此种计算方法有助于督促行政机关依法行政，切实保护公民、法人或者其他组织的合法权益。不过，为避免从具体行政行为作出到公民、法人或者其他组织起诉这一期限过长，可能造成法律关系的不确定，《行诉法解释》对最长保护期限及特殊情况下的起诉期限作出了具体规定。(1)行政机关未告知公民、法人或者其他组织诉权或起诉期限的最长保护期。行政机关作出具体行政行为时，没有告知公民、法人或者其他组织诉权或起诉期限的，起诉期限从其知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。值得注意的是，这里2年最长期限的起算点，不是公民、法人或者其他组织知道或应当知道诉权或起诉期限之日，而是其知道或者应当知道具体行政行为内容之日。(2)公民、法人或者其他组织不知道具体行政行为内容时起诉期限的计算。与公民、法人或者其他组织不知道诉权或者起诉期限相比，不知道具体行政行为内容是更为严重的情形，对当事人的影响更大。《行诉法解释》规定，当事人不知道行政机关作出具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年，其他具体行政行为从作出之日超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。其中，涉及不动产的主要是有关房屋所有权、使用权以及土地、林地、自然资源等案件。将该类案件的最长保护期限规定为20年，既有利于保护当事人的重要权利，也为了与民法通则的规定相统一。值得注意的是，这里5年和20年最长期限的起算点，不是当事人知道或者应当知道具体行政行为内容之日，而是具体行政行为作出之日。(3)行政机关不履行法定职责时起诉期限的计算。在行政机关对当事人的申请不作出答复时，由于没有具体行政行为作出，起诉期限从何时起算，是司法实践中较为困难的问题。《行诉法解释》分不同情形作了规定：第一，在法律、法规、规章和其他规范性文件没有对行政机关履行法定职责的期限作出规定的情况下，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责的，行政机关接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织可以在60日届满后向人民法院提起诉讼。第二，在法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限有明确规定的情况下，公民、法人或者其他组织可以在规定的履行期限届满后向人民法院提起诉讼。第三，在紧急情况下，公民、法人或者其他组织请求行政机关履行保护人身权、财产权法定职责时，行政机关不履行的，起诉期限不受上述规定的限制，当事人可以立即起诉。(4)因人身自由受到限制而不能提起诉讼的起诉期限的计算。根据我国有关法律规定，行政机关经常使用的限制人身自由的强制措施或处罚主要有强制戒毒、强制隔离治疗、拘留、强制检疫等。从这些强制措施或处罚来看，被限制人身自由的公民在被限制自由期间，提起行政诉讼确实有一定的困难。若将这段时间也计算在起诉期限在内，很容易导致被限制人身自由的公民丧失诉权，无法充分保护公民的合法权益。因此，《行诉法解释》第43条规定：由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。(三)起诉的程序条件行政复议与行政诉讼均是解决行政争议的方式，是当事人不服具体行政行为寻求救济的两条重要途径。不过，当事人对这两种救济方式的使用，必须遵循法律对二者关系的规定。在我国，行政诉讼与行政复议的关系，基本是以当事人自由选择救济方式为原则，以行政复议前置为例外的。具体情形如下：1、原则上，公民、法人或者其他组织对具体行政行为不服，有权自由选择救济途径，可以不经复议直接向法院提起行政诉讼，也可以选择申请行政复议；同时，在选择行政复议后，当事人对行政复议不服仍可以再向法院起诉。该原则是我国处理行政复议与行政诉讼的基本准则，说明我国行政诉讼法没有强制把行政复议程序作为当事人提起行政诉讼的前置条件，行政复议并非行政诉讼的必经程序。虽然如此，当事人并不能同时使用行政复议与行政诉讼这两种救济途径。如果当事人既提起诉讼又申请行政复议，应由先受理的机关管辖；同时受理的，由当事人选择。当事人已经申请行政复议，在法定复议期问内又向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理。不过，当事人向复议机关申请行政复议后，又经复议机关同意撤回复议申请，在法定起诉期限内对原具体行政行为提起诉讼的，人民法院应当依法受理。2、公民、法人或者其他组织对具体行政行为不服，有权在行政复议和行政诉讼之间作出选择，但与第一种情况不同，此种选择属排他性选择，一旦当事人选择了行政复议，行政复议决定即为发生法律效力的终局决定，当事人将因选择复议而丧失了提起行政诉讼的权利。例如，《公民出境入境管理法》第15条规定：受公安机关拘留处罚的公民对处罚不服的，在接到通知之日起15日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关作出最后的裁决，也可以直接向当地人民法院提起行政诉讼。根据《行诉法解释》的规定，对终局行政行为，只有全国人大及其常委会制定的法律才有权规定，因此，此种情形只有法律有规定时才有效。从目前立法看，此种情况极少。3、公民、法人或者其他组织对具体行政行为不服，必须先申请行政复议，对行政复议不服，才能向法院起诉。在此情况下，行政复议是行政诉讼的必经程序，复议程序是行政诉讼的前置程序。在我国，复议前置属行政复议与行政诉讼关系的例外，必须由法律、法规作出规定，规章和其他规范性文件不得作此规定。从我国法律、法规规定情况看，大部分复议前置属一级复议前置，少数复议前置属二级复议前置，即当事人对行政复议不服的，还需要再向上级机关复议，对复议决定不服，才能向法院提起行政诉讼。二、受理(一)受理的概念受理是指人民法院对公民、法人或者其他组织的起诉进行审查，对符合法定条件的起诉决定立案审理，从而引起诉讼程序开始的职权行为。行政诉讼程序的引发，虽然必须以公民、法人或者其他组织的起诉为前提，但仅有起诉没有人民法院的立案受理，行政诉讼程序仍然无从开始。公民、法人或者其他组织的起诉与人民法院的受理的结合，才构成行政诉讼程序的开始。无论是对行使诉权寻求司法保护的公民、法人或者其他组织而言，还是对行使审判权的人民法院来说，受理这一诉讼行为的意义都十分重要。(二)对起诉的审查人民法院在接到公民、法人或者其他组织起诉状后，应当组成合议庭，对起诉的内容和形式进行审查，并根据审查结果作出受理或者不予受理的裁定。通过对起诉的审查，人民法院可以查明当事人的起诉是否