日本的行政评价制度

1日本的行政评价制度[摘要]我国目前正在进行的政府绩效评估，在日本被称为行政评价。日本的行政评价从20世纪90年代开始，尤其是在各地方自治体中开展得很活跃，其中最为突出的是三重县、北海道和静冈县。日本在总务省里设专门的行政评价局，行使行政评价、政策评价和行政调解等职能。本文就日本的行政评价制度予以简单介绍，希望能对中国的政府绩效评估有一些启示。[关键词]地方自治体行政评价政策市场化在日本，与美国一样，地方自治体已经开始引入行政评价制度。1995年，三重县的北川知事在就任以后开始推行行政改革，实施了作为行政改革核心内容的事务事业评价。与此同时，北海道和静冈县也分别引入了“即时评价”和“业务评价表”，其他的都、道、府、县也都进行了各种各样的改革。在市、区、町、村，也开始施行行政评价，在这1-2年间，尤其是地方自治体引入行政评价获得了良好的机遇。一、日本引入行政评价制度的背景进入20世纪90年代以后，日本的社会经济环境和政治体制都发生了重大变化。面对“泡沫经济”的失败、经济危机的加深和自民党“一党独裁”时代的结束，加上世界经2济全球化的深入而引发的“大竞争”时代的到来，日本政府深刻的认识到只有加大和加快行政改革的力度和步伐，才能迎接来自国内外的新的挑战。所以，从桥本首相开始，日本展开了大刀阔斧的行政改革，其中，引入行政评价制度是一个非常重要的改革措施。具体来说，引入行政评价制度的背景有以下几点：1．深刻的财政危机。20世纪80年代，日本就曾出现过行政评价的浪潮，但是，由于泡沫经济的掩盖，使得情况还没有发展到走投无路而不得不依靠行政评价的地步。因此，这股浪潮并没有长期持续下去。进入90年代之后，泡沫经济崩溃，全国尤其是地方自治体陷入了深刻的财政危机，才不得不转而求助于行政评价。希望通过行政评价，提高财政运营的效率，并通过评价来削减一些不必要的业务内容，突出重点工作内容，进而提高行政效率。2．政府的信用危机。国民对政府是否信任以及信任的程度有多高，直接影响政府对国民的威信，从而关系到政府的生死存亡。所以，每一个政府都十分重视国民对它的态度。但是，几年来日本中央与地方自治体的行政运营过程中，不断出现让国民感到不满的事情，导致国民对政府的不信任感与日俱增。为了消除这种日益增长的不信任感，缓解政府的信用危机，也不得不引入行政评价制度，希望通过实行责任制，来确保行政运营的透明性。33．地方分权化的推进。按照地方分权一揽子法案，各地方自治体自身可以规划、制定政策和方案，由此就突出了行政评价这一手段的作用。一方面，保证地方自治体各项政策的适当性和适用性；另一方面，也可以通过评价制度来培养各地方自治体独立制定政策方案的能力，最终实现地方自治体的自立。4．国民对政府提高行政服务质量的迫切期望。随着经济政治的不断向前发展，国民的需求日益多样化，对政府提高行政服务质量的呼声也日益高涨。应对国民需求的多元化，政府必须引入行政评价制度，通过这种制度的各项具体内容，全面改进和提高政府行政服务的质量，实现以为国民服务为基点的行政运营。二、日本各地方自治体引入行政评价制度时的不同做法在日本引入行政评价制度的各地方自治体中，最为突出的就是三重县、北海道和静冈县。下面对它们分别予以介绍。（一）三重县的“事务事业评价制度”根据当初引入行政评价制度的目的不同，日本各地方自治体从3个方向分别采取了不同的做法。第一个方向是在整个政策体系中处于较低层次的事物事业评价，第二个是较高层次的政策评价，第三个就是综合前两者实行的一种行政评价制度。三重县实施的是处于较低层次的“事务事业评价”。1995年7月，北川知事为了使行政运营能够从考虑国民4利益的角度来进行，开展了一项运动，即“明白服务改革运动”。所谓“明白服务”，即政府提供的各项服务内容都是通俗易懂的，国民对它非常清楚和明白。该运动要求从国民的立场出发，为了提高行政服务的质量，不能仅仅以行政管理现有的各项工作的量为评价内容，也要对政府职员工作的质进行评价，并把质的评价放在事物事业评价制度的核心位置。具体的，事物事业评价制度的基本理念是：根据工作的目标进行评价。评价体系的重点是按照反映工作成果的各项指标来衡量完成工作目标的程度，并据此来改进以后的工作。在评价方法上，首先确定工作要达到的目标，然后根据明确的工作目标，设置各项反映工作成果的指标，并采取用数字表示的定量指标，然后就进入规划—执行—评价（PLAN—DO—SEE）的循环过程。三重县的行政改革在刚开始也曾出现过危机，关键是政府职员观念上、意识上的问题。所以，三重县在行政改革中首先培养职员的改革意识，转变职员的观念，并从1996年正式开始实行“事务事业评价制度”。表1三重县“事务事业评价制度”的概要引入行政评价的过程5开始时间1995年引入时的主导行政体制改革（明白服务改革运动）目的使行政运营从国民的立场出发；转变政府职员的观念特工作成果指标首先转变职员观念征DO(明确目的和成果)→SEE（评价）→PLAN（完成改革方案）的不断循环概要1996年1997年1998年评价制度名称事务事业评价制度事务事业评价制度事务事业评价制度《事务事业目的评价表》《事务事业目的评价表》《继续事务事业目的评价表》《新事物事业目的评价表》《基本事务事业目的评价表》《基本事务事业目的评价表》《事务事业地区评价表》《事务事业地区评价表》对象全部事务事业全部事务事业6（1998年预算时）全部事务事业（基于综合计划体系的事业等）事务事业。。。。。。。3381项事务事业。。。。。3140项基本事务事业。。。。562项基本事务事业。。。。523项评价方法成果指标的数值化根据引入目的（对象、意图、结果）设定数量化的成果指标成果指标的设定（指标名称和形式）成果指标的数值化评价者各部局的事业担当者（领导者）评价结果1996年评价，废止了1997年评价，废止了该县268项，约59亿该县371项，约56亿2600万円分的事业円分的事业7实行评价的部局总务部地方分权、行政改革推进室（引入当初）总务局政策评价推进课（现在）评价对居民的反映向居民予以公布。。。。。整个事务事业目的评价表以阅览的形式进行公布（1998．2．27―）1999年4月，网上公布（三菱综合研究所政策研究部：《行政评价》，东洋经济新报社1999年出版）从上表中可以看出，在1996年到1998年这三年内，三重县的行政评价制度在不断的趋向完善：1．《事务事业评价表》类型上的变化1997年，除了《事务事业目的评价表》，又出现了《基本事务事业目的评价表》，主要是由于综合计划的存在。所谓综合计划，是用来衡量各项事业的完成程度的。许多地方自治体都对这种综合计划的进展情况进行管理。三重县此时也面临这样一个问题，即如何与当初引入行政评价时所设想的综合计划联系起来。所以，1998年4月，统揽事务事业评价的机构，由“地方分权、行政改革推进课”改为“政策评8价推进课”。同年，将《事务事业目的评价表》分成两部分：《继续事务事业目的评价表》和《新事物事业目的评价表》。2．评价项目的变化在评价项目中，当初引入行政评价制度时所设置的“政策名称”变成了“综合行政课题”，并增加了新的一栏用来记载综合计划的目标项目。另外，还引入了“必要概算成本”。当初制定评价表的是为了培养职员对事业的目的意识，所以在评价项目中对事务事业的目的与成果也都设置了一定的权重。在评价项目中，要把握作为成本的事业费中的预算额度和完成事业所需的时间，如果不能掌握成本是多少，那就无法衡量使用事业费得到的效果。在“必要概算成本”项目中，要将时间成本换算成金钱算入其中。在基本事务事业目的评价表的评价项目中，还增加了一栏用来记载综合计划体系图中列出的改革方向。3．预算编制方法的变化三重县在引入事务事业评价制度的同时，也引入了矩阵预算方法，通过从横向和纵向两个方向来编制预算，对重复的事业进行统合。这种矩阵预算方法消除了纵向分割行政的弊端。1998年，按照事业来编制预算被改为按目的分别编制预算。这种预算并不是对较低层次的预算（下位预算）的累加，而是至上而下的预算，也就是说按照政策单位（一项政策作为一个单位）决定预算额度，在此额度范围内进行预算9的分配。为了达到按目的分别编制预算，三重县在1999年又制定了一个与当初实施行政评价时仅有的《优先顺序表》不同的《劣后顺序表》。1999年实行行政评价时，对其目的已经明确了，为了达到这个目的，三重县对利用行政评价制度的日程安排上进行了变动。另外，为了减轻职员的负担，履行对国民的说明责任，三重县又对评价表的作了部分修改，包括评价表的种类和完成时间。在年末，三重县对各项事务事业进行评价，决定其在下一年度是否还有必要继续存在，并利用评价的结果来改善以后的工作，同时对评价表的内容予以公布。各种评价表并不是同时完成的，而是有先有后。首先是公布《继续事务事业目的评价表》，并对此征求居民的意见，然后将居民的意见反映到《基本事务事业目的评价表》和《新事物事业目的评价表》中。（二）北海道的“即时评价”和“政策评价”在北海道，“即时评价”被认为是提供了一个客观的尺度，来对那些长期处于停滞状态的政策重新进行讨论和评价。“即时评价”在1996年开始讨论，于1997年正式付诸实施。从1998年开始，北海道政府将“即时评价”的精神全面拓展，从政府自身开始，试行了对政策和事业进行检查、评价的“政策评价”，对一般的预算事业和公共事业实行这10种评价。在试行阶段的1998年，采取的评价方法是：把纳入预算的每一项事业作为一个单位实行绝对评价。把一组政策作为一项事业，以各项事业的重要性和紧迫性为基础，按照A：B：C=三：四：三的类型进行分类，实施相对评价，以此判定每项事业的优先程度，作为事业选择的判断基准。但是，在1999年正式实施评价时，却终止了三：四：三的相对评价方式，原因是认为把相对评价的结果和预算编制直接结合存在困难。北海道的做法的新意在于：第三者委员会的设置。第三者委员会是独立的评价主体，在作出最终的评价之前必须听取第三者委员会的意见，以保证评价的客观性。（三）静冈县的《业务评价表》静冈县立大学的教授在昭和50年代后半期，也就是上个世纪80年代的时候，就开始对业务评价表进行设计规划。从1995年到1997年的上半年，在管理人员的研修中，把制作业务评价表也作为其中的一项内容进行训练，作为对行政进行业务分析并发现问题的一种工具。静冈县的《业务评价表》借鉴了民间管理方法中的关于评价的一些观点，于1997年正式开始实行评价制度。其行政评价表是由行政改革室设计的。静冈县的行政评价制度，不是关于被称作事业的内容，而是要表现本厅的职员对所负责的全部业务进行“目的和手11段的树状构造”的几个阶段，通过组织实行自己评价。在这一点上，通常要设置共通的管理指标，明确职员的实际业绩和当前的目标值以及目标完成期限。但是自1997年实施以来，在一些大的方面的评价效果并不理想，所以，静冈县在1999年也实施了业务评价表和综合计划的对策的体系化建设。值得一提的是，静冈县在因特网上对评价进行公开的方法是比较先进的，从1996年6月开始，居民通过因特网可以浏览到所有的业务评价表，并能够通过输入关键字检索到所有的数据库资料。三、日本地方自治体的新尝试1．政策市场化日本青森县为了使政府制定的政策能反映出居民的呼声，于1999年实施了“政策评价、形成制度”，以通俗易懂的形式公布行政活动的成果，使居民很容易的就能看明白。对行政活动成果的评价则是在政府和居民共通的理解基础上进行的，居民不仅仅参与对行政活动成果的评价，也参加到制定新的政策方案中。青森县实施的这一做法始于一些年轻能干的职员对本县的行政运营所提出的意见，目的是以此来提高居民对政府行政的满意度。在实施这一制度时，青森县采取了对全县居民进行民意调查等各种调查手段，通过调查掌握居民对政府行政的需求，并根据民意调查的结果得出某一政策的假说，12对假定的政策进行集体访谈，以进一步挖掘思想。在采纳这些客观资料的同时，为了掌握各个不同部门的意见，对各个部门也分别展开民意调查，然后汇总所有的调查结果来规划