我国集体林区林权制度改革模式和绩效调查分析

我国集体林区林权制度改革模式和绩效调查分析徐晋涛，孙妍，姜雪梅，李劼（北京大学环境学院，北京100871）摘要：该文是关于我国集体林权制度演变和改革的一个综合性报告。该文对当前正在发生的集体林权改革的背景、过程和结果进行了统计描述，对集体林权制度改革的初步绩效进行了统计分析，对林权改革政策提出了相关建议。该文的结论多数建立在对福建、江西、浙江、安徽、湖南、辽宁、山东、云南8个省份所进行的实地调查的基础上，因此，分析结果有一定的普适性，对我国出台林权改革政策和后续政策具有参考价值。关键词：集体林区；林权制度改革；模式；绩效CollectiveForestTenureReforminChina:AnalysisofPatternandPerformanceBasedDataXUJin-tao,SUNYan,JIANGXue-mei,LIZhe（CollegeofEnvironmentalSciences,PekingUniversity,Beijing100871）Abstract:ThispaperisacomprehensivereportofcollectiveforesttenurereforminChina.Thispapermadestatisticdescriptionofthebackground,processandoutcomeofcollectiveforesttenurereform,conductedstatisticanalysisoftheinitialperformanceofcollectiveforesttenurereform,providedpolicyrecommendationsoftenurereform.TheAnalysesarebasedondatacollectedin8provincescoveringFujian,Jiangxi,Zhejiang,Anhui,Hunan,Liaoning,ShandongandYunnan.Therefore,theconclusionsinthispaperarewellgroundedandshouldprovidevaluableinformationtosupporttenurereformpolicyanddesignoffollow-uppolicies.KeyWords:collectiveforestarea,tenurereform,model,performance1近期我国集体林区林权制度改革介绍2003年，福建省启动了集体林权制度改革，拉开了中国第二次林权制度改革的序幕。该省在保持林地集体所有制的前提下，通过均山均利、招投标等方式将集体林地的使用权、林木的所有权和使用权进一步明晰到户、联合体或其他经济实体。根据福建省林改材料，截至2006年6月，该省99%的林地已完成明晰产权的工作（柴喜堂，2006）。继福建省之后，全国其他省份的林权制度改革也相继铺开。江西、辽宁、浙江等省份纷纷颁布了本省的林改实施方案，加入到林权制度改革的行列中来。在总结福建省和江西省等林改先行省份成功经验的基础上，国家林业局局长贾治邦于2006年2月27日在国务院新闻办举办的新闻发布会上正式对外宣布，我国将全面推行林业产权制度改革。由此，继土地改革、联产承包之后，中国的“第三次土改”大幕正式拉开。——————————*本文是世界银行和国家林业局政策法规司委托“中国集体林权改革研究”（合同号：7141913）课题成果之一。作者感谢福特基金会、产权与资源集团和瑞典海外发展署对本课题的资助。2集体林区林权制度改革的动因分析福建省和江西省的林改属于由地方政府发动的自发林权改革。那么，是什么因素促使这两个省在全国范围内首先推行林改？下面将从3个层面进行分析。（1）村集体通过林改改善村财状况2003年春，福建省政府出台文件正式宣布在全省范围内开展集体林权制度改革。但实际上，1998年林改的萌芽已经在永安洪田村发生。2002年,尤溪县一个村子为了解决村财赤字的问题，也自发地对林地经营权进行了调整。该村委会通过收取林地使用费的形式把村里部分林地的经营权转给本村村民。此外，村集体还把部分山林以活立木转让的形式拍卖出去。村委会改革当年所获得的林业收入不仅还清了所欠下的所有债务，还有所剩余。我们通过调查发现，福建省的许多村子都能够从林权改革中获利。这一现象，在孔祥智等人的研究（孔祥智等，2006）中也得到了印证。这些经验说明村集体组织有参与林改的动力。对于江西省情况则有所不同，在下文中将专门论述。（2）省政府通过林改降低管理成本在本次林改中，福建省和江西省省政府都表现出了积极的立场，并从资金上、政策上大力支持林改。那么是什么原因致使政府部门的立场发生如此巨大的转变？从成本—收益的角度，或许能给我们一些启示。首先，政府财政收入来源在过去的20年中发生了较大的改变，林业对财政的贡献逐步下降（见图1）。其次，伴随着其它产业以及私营经济的发展，社会对于林业产业的依赖程度逐渐降低。政府部门此时实施改革的机会成本要远远低于林业“三定”时期；而推迟林改的机会成本则逐步增加，这些导致成本增加的原因包括：由于林业对农民家庭收入贡献较低引起的不满，以及森林资源保护难度的增加等。因此，两省政府在此时倡导林改是大势所趋。0246810121419491954195919641969197419791984198919941999%江西福建图1福建省、江西省林业收入占GDP的比重（1950～1999年）数据来源：国家统计局（2000）（3）林改是新农村建设思想在林业部门的具体实现在过去几年里，国家领导人对于农村地区的发展给予了高度的关注，并在全国范围内开展“新农村建设”运动。国家的各项政策都向农村地区有所倾斜，比如取消农业税、加大农村基础设施及基础教育投入等。2002年，继《农业土地承包法》出台之后，农民在农地上拥有的权利大幅提高。相反，我国在集体林区现行的许多政策、制度难以适应这样的发展形势。福建省和江西省自发的林改，为当地新农村建设增添了制度改革的内容，体现出林业部门参与新农村建设的政治意愿。3集体林区林业产权模式及农民的认知调查根据2006年3月～2007年9月对福建省、江西省、浙江、安徽、湖南、山东、辽宁、云南的实地调查，收集了12种林业产权模式（林业经营模式）。为了研究的方便，依据经营主体的不同将其归为5大类。这5类分别是：（1）家庭经营：指的是林地由单个农户家庭经营管理，包括林业“三定”时期划定的自留山、责任山、承包山和租赁山。在这三类山林中，自留山和责任山的概念较为明确，与农地中的自留地、责任田相当；承包山和租赁山的概念则依据各村村委会的界定有所不同。（2）联户经营：指的是一组农户在自愿的基础上联合经营一片或几片林地。这个组的概念大约在5～10户之间。（3）小组经营（或自然村经营）：以生产小组或自然村为经营单位，这种经营模式类似于社区共管模式。（4）林地流转经营：指的是外村的个人或组织通过签订合同的方式获取某个村的林地的使用权和管理权。（这种模式有时候也被称为是“市场经营”）（5）集体经营：林地由村委会统一经营。以上的5种模式中，前2种类型农户是直接的收益者；而后3种产权模式的直接收益者则是村集体。因此，通过比较改革前后各种经营模式在本村林地中所占比重，可以分析出村内部利益重新分配的程度。实际上还有第6种类型的林地——生态公益林。在南方集体林区区划界定生态公益林的行为始于90年代。根据我们的调查，在集体林区多数村有相当比例的林地被划为生态公益林，禁止或限制商业采伐。尽管《生态公益林区划界定办法》规定，在区划界定重点生态公益林时，地方政府必须本着自愿原则，但在实际操作过程中，生态公益林的认定则是由地方政府部门单方面决定，林权所有人并没有发言权。因此，在研究中把生态公益在林地中所占的比重作为政策对当地林权安排干预程度的外生变量。在不同的产权模式下，书面承包经营合同中所赋予农户的使用决策权利是不同的。在合同中予以明确约定的农户各项权利（包括对林地使用权和林木所有权、转让权、继承权、租赁权、采伐权、生产决策权、承包收益分配及合同期限等）体现了产权制度的完善水平。事实上，将农户的各项权利在合同中落到实处，正是近期林权改革所取得的重大进展，并可能是农户选择林地经营模式时产生差异的影响因素之一。关于不同产权模式下农户对各项权利认知情况的调查结果参见表1，不同产权模式下承包经营合同期限参见表2。表1不同产权模式下农户的使用决策权的分布单位：%权利受访农户回答家庭经营小组经营联户经营林地流转经营生态公益林集体经营将林地转为农地的权利有35.0111.1124.3218.604.173.23有，但需要经过村里批准1.713.702.700.002.080.00没有57.7779.6370.2770.9387.5051.61其他5.515.562.7010.476.2545.16转种其他林种的权利有67.4459.2656.7650.0043.7519.35有，但需要经过村里批准4.7714.818.114.658.330.00没有20.3220.3732.4332.5639.5838.71其他7.475.562.7012.798.3341.94转种其他树种的权利有74.3068.5270.2763.9547.9225.81有，但需要经过村里批准3.4311.115.414.652.080.00没有16.0314.8121.6222.0939.5832.26其他6.245.562.709.3010.4241.94经营林下资源的权利有89.8488.8983.7877.9181.2554.84有，但需要经过村里批准1.961.850.001.162.080.00没有3.675.5613.519.3010.423.23其他4.533.702.7011.636.2541.94林地抵押的权利有52.1440.7443.2427.9141.6725.81有，但需要经过村里批准5.397.418.114.658.330.00没有35.2531.4835.1447.6741.6754.84其他7.2220.3713.5119.778.3319.35林地在本村内流转的权利有66.1046.3064.8645.3547.9261.29有，但需要经过村里批准15.3014.8110.813.4916.679.68没有15.5427.7821.6238.3727.0829.03其他3.0611.112.7012.798.330.00林地在本村之外范围内流转的权利有50.1838.8954.0533.7247.9248.39有，但需要经过村里批准15.065.5613.514.6512.5022.58没有31.4642.5929.7348.8431.2529.03其他3.3012.962.7012.798.330.00采伐的权利有78.2179.6378.3860.4770.8345.16没有16.0316.6713.5130.2320.8319.35其他5.753.708.119.308.3335.48抛荒的权利有30.3514.8116.2215.1214.5819.35没有65.6179.6375.6875.5868.7574.19其他4.045.568.119.3016.676.45数据来源：实地调查数据（2006，2007）表2不同产权模式下承包经营合同期限的分布单位：%省份描述性统计家庭经营小组经营联户经营外部经营福建均值34.2627.4633.4731.58最小值1.002.003.001.00最大值70.0050.0050.0050.00江西均值35.1140.0050.0030.00最小值15.0030.0030.0030.00最大值72.0050.0070.0030.00浙江均值31.8450.0050.0013.60最小值1.0050.0050.005.00最大值50.0050.00