浅析行政复议制度的完善

浅析行政复议制度的完善重庆市人口和计划生育委员会政策法规处龙清安行政复议是指国家行政机关在行使行政管理职权时与被管理对象的相对方发生争议，根据行政相对方的申请，由上一级国家行政机关或法律、法规规定的其他机关依法对引起争议的行政行为进行复查并作出决定的一种活动。它是上级国家行政机关对下级国家行政机关行政活动进行层级监督的一种制度化、规范化的行政行为，也是国家行政系统内部进行依法行政并自我约束的重要机制。一、行政复议制度的重要性行政复议是解决行政争议的重要法律制度，它在化解行政争议，纠正违法、不当的行政行为，维护公民、法人和其他组织的合法权益，促进社会和谐稳定等方面发挥了极其重要作用。自行政复议法实施以来，各级行政复议机关依法履行职责，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督和保障行政机关依法行使职权，化解了大量的纠纷与矛盾，为促进社会稳定和谐发挥了重要作用。（一）行政复议是政府化解社会矛盾、维护人民群众合法权益、促进社会和谐的基本途径。维护好、发展好、实现好最广大人民群众的根本利益是我们一切工作的出发点和落脚点。人民群众对行政行为有不同意见，向行政机关反映其诉求，监督政府行政行为，维护自身合法权益，是群众的基本权利。行政复议作为解决行政争议的重要制度和法定渠道，集中诉求表达机制、利益协调机制、矛盾调处机制等几方面的内容，核心就是保护人民群众的合法权益。因此，通过行政复议解决行政争议，有利于行政管理相对人对政府活动的监督，有利于密切党群干群关系，促进安定有序、公平合理的和谐社会的建设。。（二）行政复议是建设法治政府的重要载体和促进政府自身建设的基本手段。行政复议作为行政相对人启动的监督制约机制，有利于监督行政机关行使权力、履行职责，促进公正执法和文明执法；有利于促进行政机关及其工作人员不断树立合法行政、合理行政，权责统一的基本行政理念，提高依法行政的能力和水平；有利于增强包括行政机关和行政管理相对人在内的全社会的法制意识，为行政机关依法行政营造良好的社会氛围。政府自身建设就是政府要严格地依照法律规定的职责、法律规定的程序履行政府的职责，使各级政府真正成为人民满意的责任政府、法治政府、服务政府，这就是政府建设的目标。而行政复议作为行政机关内部的层级监督制度，就是要及时地纠正违法或不当的具体行政行为，使政府行为真正地法制化。二、我国行政复议制度面临的主要问题（一）行政机关对行政复议认识不足、重视不够。一些地方和部门的领导对行政复议工作的重要性和作用的认识不够，口头上重视，行动上忽视，认为行政复议可有可无。在人员选拔调配上，不能全面考虑行政复议工作的实际需要。复议人员队伍的数量、质量均满足不了实际工作所需，经费保障、硬件建设的不足，复议工作制度的欠规范等，影响行政复议能力建设。（二）行政复议系统松散，无独立成系统的行政复议机构。行政复议本身就是上级行政机关监督和维护下级行政机关依法行使职权的重要制度，这种性质就决定了上下级行政复议机构在行政复议工作中的各方面都有着紧密的联系。然而现在是上下级行政复议机构的联系松散，工作上的指导比较缺乏。各级人民政府和各行政职能部门根据自己的实际情况设立主管行政复议的工作机构，没有一套统一的行政复议机构体系，很容易产生各种弊端。一是不能公正地进行行政复议裁决。主持复议的行政机构完全听命于其所属的行政首长，没有自主决定权；而其所属的复议机关又与作出具体行政行为的行政机关有千丝万缕的联系。二是没有统一的复议机构体系，违背了行政机关的精简效能原则，造成机构臃肿，加重了各级各类行政机关的负担，也不利于行政机关工作效率的提高。三是执行行政复议相关配套制度情况不够，上级对下级的请示的答复要么不明确，要么不予答复；下级在行政复议工作中遇到的困难和问题得不到及时的支持等等。这些都使行政复议工作难以形成全国有机统一。（三）行政复议能力偏低，缺乏专业人员。目前各级行政机关复议能力普遍较低。大多数行政机关都没有设立专门的行政复议机构；人员编制不足，两名以上专职行政复议人员的基本要求也未能达到。大多数行政复议机关的复议工作经费没有在预算中落实。复议机构办公场地狭小，相关设施缺乏。另外行政复议工作人员素质参差不齐，很多都是临时赶鸭子上架充人数，因而导致对法律知识没吃透、理解不深、法言法语运用不当等错误。最终，致使政府丧失公信力，行政复议相对人合法权益受损。（四）行政复议救济渠道不够畅通。许多群众对行政复议缺乏了解，不知道可以通过行政复议的途径维护自己的合法权益。另外行政机关在作具体行政行为时，除将行政处罚、工伤认定等少数行政行为告知行政相对人申请行政复议的权利外，对其他的行政行为很少告知，或者告知不全面、不具体，导致行政管理相对人不知能通过行政复议途径寻求权利救济。也有少数行政复议机关抱着多一事不如少一事的想法，怕麻烦，图省事，接到行政复议申请后，能推就推，不及时依法受理。再就是在实践中行政复议维持的多、撤销的少，群众因此对行政复议这一救济制度的信任度不高，宁愿选择直接提起行政诉讼。（五）行政复议相对人权利保护性规定不足《行政复议法》第二十一条规定“行政复议期间具体行政行为不停止执行……”，这即是，行政复议中行政机关作出的具体行政行为不停止执行是原则，停止执行是例外。根据传统的行政法理论，行政行为具有公定力，即使行政行为违法，在未撤销之前在法律上仍然有效并且具有拘束行政相对人的效力；因此则规定具体行政行为在复议和诉讼期间不停止执行。但是在实践中不停止执行往往成为了例外，并且这种规定很可能给行政复议相对人造成难以恢复的伤害，不利于相对人的权利保护。三、完善行政复议制度的思考（一）提高对行政复议工作的认识，建立健全行政复议机构和队伍。各级行政机关特别是领导层，要从构建社会主义和谐社会的高度真正重视行政复议工作，切实加强行政复议能力建设。加强行政复议工作，增强通过行政复议解决行政争议的能力作为依法行政、建设法治政府。采取有效措施，加强行政复议机构和队伍建设，根据办案实际需要抓紧配备、充实和调剂行政复议人员。推行行政复议应诉人员资格制度，加强对行政复议人员的培训，组织基层行政复议工作人员、优秀行政复议工作人员之间进行交流座谈，不断提高行政复议人员的政治素质和业务素质。适度提高行政复议人员政治待遇和福利待遇，吸纳优秀法律人才充实到行政复议队伍，保证专业人才进得来、留得住，保持行政复议人员队伍相对稳定。切实解决行政复议工作经费保障和办公条件等问题，建立适应行政复议工作特点的激励和保障机制。其次要转变机关工作人员观念，转变不愿当被告的观念，转变上下级是一家要维护下级机关权威的观念。对程序不合法、法律运用不当的行政复议案件要坚决予以撤销或变更，维护申请人的合法权益提升政府的公信力。（二）加强行政复议制度建设，确保行政复议救济渠道畅通。加大行政复议制度宣传的广度与力度，使行政复议制度真正深入人心，使广大行政管理相对人懂得运用行政复议来维护自己的合法权益。发挥行政复议程序解决行政争议具有的低成本、高效率的优势。行政机关作出具体行政行为，不论是行政处罚、行政许可，还是行政强制、行政确认、行政征收及其他行政行为，一律要按照行政复议法实施条例的规定，全面告知行政管理相对人复议权利，否则以违反法定程序论处，纳入执法考评的内容。各级行政复议机关要切实依法履行职责，积极受理行政复议申请，不得拒绝受理符合法定条件的复议申请；要公正处理每一起行政争议，依法作出复议决定该撤销的撤销，该变更的变更，决不姑息护短。要让公众感受到，行政复议是实实在在的监督机制，是一种零成本而又有效的权利救济手段。规范复议程序，加大复议工作制度建设力度。通过规范程序来保证复议案件实体处理的合法、公正。要进一步健全和落实行政复议案件集体研究制度、案件审批制度、评议考核制度、与人民法院联系制度等。对重大复杂、公众关注的案件，要通过公开审理、听证等多种方式，增强行政复议的透明度和公信力。要建立行政复议工作责任制，把行政复议能力建设、行政复议工作完成情况纳入各级行政机关政绩考核的内容，奖优罚劣，以促进行政复议的质量与效率不断提高。（三）进一步推进行政复议制度改革，健全社会主义民主法治。1、完善立法，确保行政复议良性运行，充分发挥行政复议职能作用。行政复议是一种权利救济机制，具有被动性、中立性、裁判性的特点，属于准司法行为。上级行政机关的行政复议决定，与人民法院对争议的裁判并无二致，因此，申请人、第三人不服行政复议决定提起诉讼，与当事人不服一审裁判上诉是一个道理，不论是决定维持，还是决定撤销、变更，均应以行政复议的申请人、被申请人、第三人为诉讼当事人，行政复议机关不应成为被告，就如同一审法院不应是被上诉人一样。当然，司法监督的效力高于内部层级监督，行政判决效力高于行政复议决定。在实践中，行政复议机关为被告的规定，带来的弊端和负面影响也日益凸显。建议修改行政诉讼法关于行政复议机关为被告的规定，以保证行政复议良性运行，充分发挥职能作用。2、建立相对独立的行政复议委员会，建立行政复议听证制度、回避制度、双方当事人质证和辩论等准司法制度。行政复议委员会充分吸收各类优秀人才参与其中，如律师、学者、教授等，充分发挥行政复议委员会的集体智慧，切实维护复议相对人的合法权益和提升政府的执政能力。