行政成本的制度分析

行政成本的制度分析【作者】卓越【作者简介】卓越，厦门大学政治学与行政学系副教授【内容提要】运用经济学成本——收益的分析方法是研究行政成本的一个基本思路。政府产生的一个理念设计就是要降低社会交易成本，社会主义国家要以“廉价政府”作为实现目标。讲求行政成本可以提高行政效能，降低社会负荷和防止权力腐败。从制度上分析，行政成本居高不下的原因有：政府行为具有垄断性质；行政绩效评估操作困难；行政收入的非价格性；现行的一些财务制度、人事体制和领导体制存在缺陷。有效降低行政成本必须引入竞争机制、优化行政成本结构、改革现行的财政预算制度和人事管理体制。【关键词】行政成本/经济分析/制度分析/体制创新【正文】行政成本是行政学的基本命题，但在现今行政学研究领域中，它又是薄弱环节。对行政成本居高不下的原因进行制度分析是一种探源式的方式，同样，解决这个难题也必须靠体制创新。一行政成本可以定义为政府组织在为社会提供公共服务，生产公共产品的活动过程中投入的人力、财力和物力资源。行政成本是行政学的基本命题，但学术界对此进行正面和系统的研究却很少，为此，我们的分析首先从行政成本的结构开始。运用经济学成本——收益的分析方法，是我们进行行政成本研究的基本思路。按照美国经济学家加里·贝克尔的理解，人类一切行为其实都蕴含着效用最大化的经济性动机，都拥有尽量小的成本换取尽量大的收益要求。政府行为也应该适用这种方法。经济学的分析方法具有简洁、客观的特征，能够比较透彻地把握整个行为过程。正因为如此，近几十年来，用经济的方法来研究政治科学的公共选择理论成为政治学、行政学领域的显学。政府在提供公共物品、满足不同偏好，实现行政目标的过程中，无论是政府管理自身的行政组织的构筑、行政人员的录用、行政领导的迁调，还是政府管理社会的行政许可、行政强制、行政处罚，如此等等，都有一个成本耗费问题。比较起来，政府成本结构与企业成本结构在内在要素的比重关系上有所不同。经济学家鲍莫尔在他的公共支出微观模型中，将生产性企业界定为累进部门，而把政府公共服务部门、旅游业等划归为非累进部门。按照这样一种理论，在企业生产中，劳动技术是可以确定的目标，劳动技术及其物化对生产率的影响很大。因此，技术成本在企业生产成本结构中居于重要位置，企业生产的其他要素成本，如劳动过程明确就是生产最终产品的中介，资本和劳动力在生产过程中可以相互替代。而在政府生产成本结构中，人力成本和管理成本的比重最高，物力成本也是一个基本要素。政府的人力成本包括公务人员的工资、奖金、培训、保健等耗费；管理成本是指在决策、执行、协调、咨询和信息运作过程中的费用；物力成本有办公场所、办公设备、物质能源等项目。按照鲍莫尔的观点，政府生产过程中的劳动技术具有不确定性和模糊性，政府生产运用劳动技术亦具有模糊性，对劳动设备的依赖也低于企业生产。政府生产过程本身就是最终产品的一部份，因此人力成本和管理成本都直接影响最终产品的性质。现实中的政府成本结构既有必要成本、有效成本，也有超量成本、无效成本。适应管理需要，建立机构、配备人员是必要成本，机构臃肿、人员膨胀就是超量成本了；实现管理目标需要必要的信息协调和会议协调，而文山会海就是无效成本了。政府管理有成本耗费也就要有成本核算问题，讲求行政成本，就是要尽可能节约必要成本、有效成本，最大限度地减少超量成本和无效成本。用当代经济学理论解释，政府的产生及功用是和外部性特征密切联系的。“当一个人的消费或企业的生产活动对另一个人的效用或另一家企业的生产函数产生一种原非本意的影响时，就会出现一种外部性。”［1］政府利用正向的外部性特征，以连带性、非排斥性功能，为社会提供公共物品，满足社会共同偏好，促进社会发展；政府又运用税收、补贴等形式，帮助克服负向的外部性，平衡社会的不同偏好，克服“市场失灵”，实现社会公平与正义。政府的存在还有一个和外部性特征相连的重要功能就是帮助社会中分散的个人团体，降低为克服多种因素的外部不经济而进行沟通联络的成本费用。科斯定理假设在简单的社会结构中，人们的交易费用为零的情况下，可以无须政府介入。现实社会是一个复杂的构成，需要政府运用组织优势和整体力量，以减少资源耗费，降低社会成本。“政府，作为一种实现帕累托最优的资源配置的机构，其存在会减少人数众多时获取个人关于公共物品和外部性的偏好的信息所需的交易成本和谈判成本”［2］政府的产生是为了降低成本，同理，政府的运作也该是讲求行政成本的。政府在处理与社会的外部关系时，目的是为了减少社会成本，依此也可推定，政府在实施内部运作时，也要尽量节约行政成本。政府行为讲求行政成本，有积极的现实意义。真正意义上的讲求成本，必然要理顺政府行为中直接成本与间接成本、业务成本与非业务成本、必要成本与连带成本之间的关系，我们在计算人力资源的报酬成本时，要和当地政府的财政收入、国民生产总值、政府行为创造的总收益形成一个合理的比例关系。我们在计算物质消耗的办公成本时，应该和当地的经济发展状况、老百姓的实际生活水平挂起钩来。如果使这些可操作性的机制形成制度性的规范，约束政府行为，就可以在相当程度上减少挥霍浪费的腐败现象。二无论是理论论证还是实践要求都一再显示，政府行为，尤其是社会主义国家的政府行为，必须讲究行政成本，追求廉价目标，但现实情况令人堪忧。就以改革20年的实践为例，行政成本在政府财政收入中的比例不断攀升，财政负担日益沉重，“吃饭财政”范围越来越大，一些地方政府甚至连日常运行都难以维持。分析行政成本居高不下的原因，当然要有思想上、观念上的解剖，不少研究文章对此作了专门分析，有的学者还概括出无关论、无望论、无益论等多种类型。公共选择学派则以经济理性人作为逻辑分析起点，指出政府官员为实现经济性和非经济性的自身利益，在行政生产过程中，追求预算最大化，贪图享受、讲究排场、注重攀比，是造成行政成本无端耗费的根本原因。本文侧重从体制的角度、从政府行为与企业行为的比较中进行分析。1.政府行为具有垄断性质垄断性是政府行为与企业行为进行比较研究的一个切入点。企业当然也有垄断行为，但比较起来，政府的垄断程度要高于任何一类垄断性企业。而且，政府提供公共服务总体上是一种垄断性行为，政府通常是单一的公共服务主体。一些经济学家运用微观经济学的垄断理论，构建了“作为垄断者的政府”的多种模型，如布雷斯的政府垄断理论，唐斯的代议制民主模型的政府垄断理论等。［3］政府在提供公共服务的过程中，或者是由于管制的需要，为了实现阶级统治，维护社会秩序，政府采取非拒绝性手段主动施为，强制消费，如治安管制、市场稽查等；或者是出于外部经济的考虑，政府承担那些前期投资大回收周期长的公共服务项目，如道路、桥梁建设等；或者是缘由规模经济的原因，政府负责那些投资总量巨大、不宜重复建设的公共服务设施，如电讯、电网、管道等，如此种种，都属于垄断性行为。垄断性的政府行为有其必然性，亦有其优势的地方，但同时，这种行为的弊端也是很明显的。政府高度垄断的行为，在排除竞争外在压力的同时也就消除了提高服务质量、降低生产成本的内在动力。美国学者萨瓦斯的一项研究结果表明“公共部门提供服务的成本费用，平均比承包商提供服务的成本费用要高出35％—95％。［4］缪勒在《公共选择理论》一书中也提到：“当提供可度量的产出时，政府官僚机构要比私人企业花费更高的单位成本。”［5］2.行政绩效评估操作困难在市场经济领域，企业生产的效益通过市场交换来体现，市场价格是衡量企业效益直接和现实的指标，可以比较准确地反映或测量生产产品或服务的机会成本。为了在激烈的市场竞争中立于不败之地，企业生产必须千方百计地降低单位生产成本，形成一个反映其生产机会成本的货币价格。与之不同的是，政府部门提供的公共物品或服务是一种“非市场产出”，政府产出一般不进入或较少进入市场交换领域。由于行政绩效要综合考虑有形的和无形的、直接的和间接的、眼前的和长远的相关因素，也难以用市场价格直接标示其产品的机会成本。即使同为非营利组织，测量行政绩效也要比测量委托人机构的绩效和会员机构的绩效更为困难。正如沃尔夫指出的那样，非市场性的政府产出“通常是一些中间产出，也即充其量是最终产出‘代理’……间接的非市场产出对最终产出的贡献程度是难以捉摸和难以度量的。”［6］当然，并非所有公共物品和公共服务都是不可测量的，美国学者威尔逊在《美国官僚政治》中将政府机构分成生产型组织、工艺型组织、程度型组织和应付型组织四种类型。他认为生产型和工艺型组织的绩效可以被测量。总体说来，政府行为的非市场性质，决定其绩效评估无法与企业简单类比。“评估中存在的困难意味着，要么将绩效合同限制在为数有限的政府机构或者那些可提供市场化服务或服务结果易于衡量的政府部门；要么规定特殊的绩效标准。不论是哪种能力，政府在公共部门推行市场模式时的评估能力至少都不那么令人放心和满意”。［7］行政绩效是政府生产过程、生产状态的一种反映和判断，衡量绩效的一个重要指标是生产成本。由于行政绩效本身不易测量，反过来，容易放松人们对行政成本的讲求，淡化对行政成本的约束。有时候，由于目标模糊，会使得行政成本的高与低、利与弊的界线也变成一种说不准的感觉。3.行政成本与行政收入关系间接在市场条件下，企业生产的成本与投入具有内在关联，收入是约束成本的一个重要机制。从一个单独的生产流程来讲，企业生产必须预付生产成本，企业要通过市场交换收回预付成本，并获得经营回报，企业在市场中能占有多大份额，能获取多大利润，取决于产品的质量和数量，取决于市场交换和市场价格，激烈的市场竞争使得市场价格难以随意抬高，此时，企业内部生产成本降低程度就成为获利的一个弹性空间。在政府生产过程中，行政成本与收入的关系是间接的。“非市场活动割裂了这种联系，因为维护非市场活动的收入具有非价格来源；即来自政府的税收，或来自捐赠或其他提供给政府的非价格来源”［8］政府的财政拨款使得行政成本具有两个明显区别于企业生产成本的特征：其一是权力的不对等。国家税款依靠强制性征收获得，国家与社会之间在这个问题上不是一种平等和意愿交易，行政收入来源无须经受市场检验。其二是时间的不对等。行政收入是国家对社会的预先扣除，无须政府自行垫付，行政成本与收入之间的逻辑关系与企业生产正好相反。在这种情况下，政府生产缺乏盈亏底线那样的硬约束，而且，即使盈利，政府官员也不能把利润占为己有，因此，政府会以追求规模、消费扩张作为最大化目标，而不是以成本极小化作为衡量标准，“就我所知，交易成本的思想还不曾应用于政府行为……。”［9］4.现行一些财务预算制度存在弊端依法行政是行政现代化的标志，建立一套完整系统的财务预算制度体现了依法行政的精神。同时，行政管理的目标要通过公务员的主动施为而实现，如何把依法行政与以人为本有机地统一起来，遵循依法行政的理念设计，更好地发挥人的积极主动性，更好体现行政管理动态的特点，这是需要我们认真思考并积极实践的问题。规范的财务预算体制的目的是为了节约行政成本，但处理不当，一些体制规定反倒会成为无端耗费行政成本的缺口。戴维·奥斯本和特勒·盖布勒在合著的《改革政府》一书中专门分析了这个问题。长时间以来，美国政府公共预算大都采用明细分类项目，却把各个政府部门的经费分成几十个不同的会计科目。这种体制要求专款专用，从横向上控制政府，防止不当挪用和乱花钱。但实践的结果与设计初衷产生一定程度的冲突，由立法机构设立的明目细帐并不能完全反映动态复杂的行政管理过程的真实需要，一些需要加强建设的事项因没有项目经费坐以等待，一些有经费的项目又苦于找不到合适的消费对象。按照专款专用制度规定，这种矛盾就只能产生“双输”结果。而且，盈余的项目部门担心申请挪用会造成下一年度本项目经费的削减，也不愿去冒这个风险。与本文联系最紧密的问题是，这样一种财务体制会鼓励人们多花钱，对于那些有盈余的项目，如果当年度结束时没有及时结帐，不仅帐目上节余的钱要充公，下一年度还会因此而减少预算拨给。因此，尽管项目管理人员知道应该如何省钱，但“精明的政府管理人员会把每一个明细分类中的每一分钱都花掉，不管他们是否需要。这说明政府机构为什么会变得如此臃肿。原因是