行政机关负责人出庭应诉制度

行政机关负责人出庭应诉制度第十一组主讲小组成员以及分工：刘赛（演讲）王蕾、付明珠、王帆、田广林（收集资料）李诗韵（制作PPT）王宇飞（评议人）（时间意义上的民告官第一案）案例在1989年4月3日轰动一时的“农民告县长”案件中，时任浙江省苍南县县长的黄德余代表苍南县政府亲自出庭应诉。被公认为《行政诉讼法》颁布前夜全国首例行政首长出庭应诉行为时间：1988年8月25日。原告：包郑照，浙江省苍南县农民。被告：浙江省苍南县人民政府。案由：不服政府强制拆除房屋。案情：1985年8月5日，包松村的父亲包郑照经肥艚镇城建办批准，按规定向肥艚镇城建办缴纳713元地价款，给自家盖了一栋三间三层的楼房。两年后，县里认为包家的房子建在防洪堤上，影响了河道防汛，在多次劝说和下达强制拆除决定无果后，1987年7月4日，将包家已竣工落成的楼房炸去了伸到河堤上的一部分。包郑照和儿子包松村不服处罚，干脆把县政府推上了被告席。这起案件，是新中国成立以来公开报道的第一起“民告官”案件。审理法院：温州市中级人民法院一审、浙江省高级人民法院二审，民事审判庭审理。裁判结果：一审驳回原告诉讼请求，二审维持原判。1、立案受阻。当时没有行政诉讼法，当地县、市两级法院均以无法律依据为由不予受理。后经多方努力，1988年2月浙江省高级人民法院指定温州市中级人民院受理。2、民庭审理。当时各级法院没有行政审判庭，此案适用1982年《民事诉讼法（试行）》第三条第二款“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定”的规定，由民事审判庭审理。3、媒体关注。“民告官，真新鲜”、“县长当被告”，此前是闻所未闻的事情。开庭前，各路媒体进行广泛报道，引起社会普遍关注。4、县长出庭。经会议讨论，时任县长的黄德余亲自出庭应诉，成为“行政首长”出庭的第一案。法庭上县长黄德余和包郑照握手。5、催生法典。包案发生不久，全国人大即通过《行政诉讼法》（1989年4月），“民告官”案件从此有法典可依。案件特点：行政负责人出庭应诉的出现的原因•一、1990年我国《行政诉讼法》开始实施，“民告官”才算是被正式的纳入了司法的轨道。•二、实践的过程中，“不理睬、不应诉、不执行”现象严重。•三、正是由于我国行政权的强大及其对待诉讼的不重视，人们不自觉的就希望起码能在法庭上看到行政负责人，于是行政负责人出庭就成为了所有的期盼。行政负责人出庭应诉的发展历程1999年8月，陕西合阳县人民政府和县人民法院联合下发了《关于“贯彻行政首长出庭应诉制度”的实施意见》。此后辽宁省沈阳市、浙江省温州市鹿城区和广东省深圳市等地区也出台了相关文件。2004年3月，国务院出台咬全面推进依法行政实施纲要要求“对人民法院受理的行政案件，行政机关应当积极出庭应诉、答辩”。虽然该纲要并未具体做出行政机关负责人须出庭应诉的要求，但是江苏、河南、四川等多地仍纷纷将行政机关负责人出庭应诉作为建设法治政府的一项重要改革举措，出台了行政机关负责人出庭应诉的相关规定。2010年10月，国务院咬关于加强法治政府建设的意见中第二十五条规定了“对重大行政诉讼案件，行政机关负责人要主动出庭应诉”，进一步推动了行政机关负责人出庭应诉制度在全国的实施进度。2012年，有学者初步估计，全国有超过153个市、区、县已在推行行政机关负责人出庭应诉制度2014年10月，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了“健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度”等要求。2015年5月1日，为了使改革有法可依，使全面推进依法治国真正落到实处，行政诉讼法修改后实施，在第一章总则，第3条中明确规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”。最终从法律层面正式建立了被诉行政机关负责人出庭应诉制度行政负责人出庭应诉的概念•行政机关负责人出庭应诉制度是指行政机关作为被告由其负责人出庭参与庭审的一种诉讼制度。•行政机关负责人出庭应诉制度的主要概念就在于何为“负责人”以及如何界定“出庭应诉”。所谓负责人，一般应当是指行政机关的最高领导人和最高指挥者，是行政机关的法定代表人。•该制度与我国宪法规定的行政首长负责制逻辑相符。首长负责制是指各级政府及其部门的首长在民主讨论的基础上，对本行政组织所管辖的重要事务具有最后决策权，并对此全面负责。我国地方各级人民政府均实行行政首长责任制。领导人责任追究制度•古代的封建专制统治下的领导人行政责任的特点：•第一封建皇权的绝对控制权；在我国古代封建皇权统治下，这种君主专制中央集权的官吏制度决定了皇权对官吏的绝对统治，也可以说成官吏对皇权的绝对服从。官员的绝对忠于皇帝，皇帝掌握着生杀大权，更是掌握着官员的命运，因此忠于皇帝是我国古代的首要职责。•第二是抽象礼教的乏力制约。我国古代皇帝作为统治者，用礼教来治理自己的国家，然而“礼”是什么，又是一个虚无缥缈的概念。所以事实上没有什么东西可以约束皇帝，同样这种缥缈的礼教也没有制约官员，最终官员还是服从于皇帝。•第三对百姓权利的漠视。在我国的传统文化中，整个社会是“父权”主义的社会，而官员常常被称为“父母官”，这样的观念造就了官员在百姓心中就是皇权的化身，拥有至高的权利。百姓只能是无条件的服从，对百姓的权利毫无保护可言，长期的顺从也造成了中国老百姓几千年来挥之不去的奴性。古代的领导人问责制度•在这种官员体制的特点下，古代形成了自有的领导人问责制度：•以御史制和谏官制为核心的官吏监察制度。•所谓御史制，秦朝就有御史监察百官之制，古代的封建中央集权制度的确立，为了管理国家，建立了庞大的官僚机制，如何监察这些百官，在古代就采取了御史监察百官制度，其实根本上还是为加强皇权，巩固封建专制统治。•谏官制也就是对皇帝的纳谏，来达到对皇帝的监督，虽然在皇权至高无上的古代，对于这种制度的出现实质上达不到一种理想的效果，但形式上在当时也是一种先进的模式。现今的领导人责任追究制度如今的中国是社会主义社会，已经构成了中国特色社会主义法律体系。但在此背景下，领导人的行政责任制度又是怎么样的呢？那么对于具体确立领导人行政责任的权责统一，我们必须首先对领导人的具体职权进行分配，理清领导人与下属工作人员之间的权利义务关系。这种权利义务的法律载体在我国可以从以下方面查找。首先宪法规定，我国实行的是首长责任负责制，但宪法没有具体的规定行政领导人的具体职责，也没有规定除行政首长之外的其它行政领导人的职责；第二法律的规定，但在我国没有哪一步法律明确规定行政领导人的具体职责的，大多是采取了笼统的概念；第三在行政法规和地方性法规中，行政领导人的责任制度大多都是涉及安全事故方面的，虽然有具体规定领导人行政责任的一种趋势，但是其它层面的规定较少，几乎没有。•显然这种缺乏具体法律规定的行政分解制度造成的以下的责任制度。•第一就是无根据的连带制度，所谓这种无根据的连带制度就是领导人无限的为下属承担责任，比如我们经常看到新闻里因为下属失职发生了重大事件，某某领导被开除党籍，开除公职。有的人连声叫好，认为领导人对自己管辖的地区有不可推卸的责任，但这种不问缘由的处罚，会造成领导人人人惶恐，那如何去管理，去切实履行自己的领导职责。•第二客观事实责任制度，此制度指的是只要所管辖的辖区出现重大的安全事故，社会反应很强烈，不问事实根源一律给予行政制裁。就是主要由这样的问责制度我们才有了“行政负责人”。【案例】桂林雁山镇村民状告政府副市长仇祖和出庭应诉12月22日，桂林市中级人民法院在我市开庭审理一起村民状告政府的行政案件，桂林市副市长仇祖和出庭应诉，与原告桂林市雁山区雁山镇枫林村民委员会老村对簿公堂。这是2015年正式实施新修订的《行政诉讼法》以来，我市又一例行政机关负责人出庭应诉案件。原告桂林市雁山区雁山镇枫林村民委员会老村，因争议福山桥土地权属而起诉至法院，要求撤销被告桂林市人民政府颁发给第三人桂林市龙泉生态林区管理处下属机构枫林竹圃的《山林权证》，把桂林市人民政府告上法院。当天的庭审从下午14时30分开始，原告、被告双方都积极行使自己的权利和履行义务，进行了充分的陈述和辩论。下午15点50分，桂林市中级人民法院经严谨的开庭审理，查明原告的起诉已超过法定期限，当庭裁决驳回原告起诉。此次的庭审过程和往常一样，但让原告辩护律师张法仁感到吃惊的是，此次出庭应诉的居然是副市长。“这次副市长来出庭应诉，让我们看到了政府在依法治国、依法行政方面的进步。”张法仁说。副市长仇祖和认为，行政机关负责人出庭应诉，是对于本机关依法行政有所担当的一个重要体现，也有利于促进机关执法行政水平的不断提高。且行政机关负责人出庭应诉是应有的责任，同时也有利于维护司法公信力和权威“今后行政机关负责人出庭应诉将成为一种常态”。据了解，桂林市两级法院受理的行政案件呈逐年增多的趋势。据统计，去年以来，桂林市两级法院共受理行政案件1509件。其中2014年受理了723件，今年截至11月底已受理行政案件786件。在中院审理的行政案件中，去年由行政机关负责人委派出庭应诉案件有6件，今年达97件。在实施新修订的《行政诉讼法》后，我市积极推行行政机关负责人出庭应诉制度，行政机关负责人出庭应诉正逐渐形成常态化。行政负责人出庭应诉的现状2015年5月1日新《行政诉讼法》实施以来，广西积极采取有效措施大力推进全区各级行政机关落实行政机关负责人出庭应诉制度，推进行政机关负责人出庭应诉工作制度化、规范化、常态化，取得了显著成效。据统计，2015年全区各级法院受理的行政诉讼案件中，有704名行政机关负责人出庭应诉，与2014年同期相比增长了4.37倍。行政机关负责人出庭应诉案件包括自治区政府各部门、市、县（市、区）三个层级，涵盖国土、住建、人社、地税、工商等多个行政执法主要领域。单位负责人不能出庭的，也都委托与被诉行政行为直接相关的政府部门负责人或者行政机关工作人员为诉讼代理人出庭应诉。《广西制定规则规范行政机关负责人出庭应诉》4类“民告官”案件负责人必须出庭：为适应今年5月实施的新修订行政诉讼法的需要，《广西壮族自治区行政机关负责人出庭应诉工作规则》已经获自治区政府常务会议通过，并于8月31日实施。根据规定，今后对涉及重大公共利益、社会影响大等4种情形的“民告官”案件，行政机关负责人应当出庭应诉。2014年，广西各级法院共受理行政诉讼案件5264件，审结4607件，其中行政机关负责人（含机关副职）出庭应诉216件，出庭应诉率为4.69%。行政机关负责人出庭应诉率较低。新行政诉讼法实施后，规定行政复议机关不管是作出撤销、变更复议决定，还是作出维持复议决定，申请人不服起诉的，行政复议机关都要当被告。据介绍，过去，大多数被诉行政机关负责人不能出庭都是委托律师代理出庭，《应诉规则》规定，被诉行政机关委托诉讼代理人代为出庭诉讼，诉讼代理人中应当至少有1名是本机关的工作人员。被诉行政机关为县级以上政府，政府负责人不能出庭的，应当委托与被诉行政行为直接相关的部门负责人为诉讼代理人出庭应诉。此外，规则还对出庭应诉的负责人范围及出庭应诉的时限提出明确要求，将行政机关负责人出庭应诉情况纳入年度依法行政考评。还规定，行政机关败诉的案件，要专题报告给政府，通过总结经验教训来提高依法行政水平。《法制晚报》曾报道，目前，从全国范围来看，对于已经发生的行政案件，行政负责人出庭参加诉讼的比例非常低,各地行政负责人出庭率差异较大。一些地区行政负责人是否出庭应诉，将影响到本单位年终岗位目标任务考核，在这种严格制度要求下，行政负责人的出庭率就较高:如江苏海安县近五年来行政机关负责人出庭应诉率达到了100%，南通、扬州等城市则超过了80%。陕西省合阳县行政机关负责人的出庭率连续几年达到97%以上。一些地区，对于行政负责人是否出庭没有硬性要求，全凭行政负责人的自觉、自愿、自省，这样的出庭率就相对不高:如有作者对江苏省亭湖区人民法院2012－2014年的行政诉讼案件进行了简单统计，2012年受理的105件行政诉讼案件中有38位行政机关负责人出庭应诉，应