行政立法后评估制度研究

行政立法后评估制度研究《政府法制研究》2006年第3期●行政立法后评估，从其内涵看，应当侧重在所立之法本身的问题，是对所立之法的再思考，是解决“源头”问题――提高行政立法质量的一个重要途径●一个完整的立法过程除了包括狭义立法的四个阶段――法案的提出、审议、通过和发布外，还应该包括立法准备和立法后评估两个阶段。因为尽管立法者总是力求制定出完善的法律，但是人的有限理性总会使这种追求受到一定程度的限制和阻碍，影响法的实效性的发挥，建立立法后评估制度的理论基础也正在于此●构建行政立法后评估制度主要包括评估主体、评估原则、评估方法、评估内容、评估时点、评估程序等方面的内容《政府法制研究》行政立法后评估制度研究课题组组长：江子浩课题组成员：李剑马贝艺余飞麟李萍报告执笔者：李萍导言回顾我国立法发展的历程，经过“文革”十年停滞和遭受摧残之后，我国社会主义法制被破坏殆尽，行政法制也荡然无存。1978年底，中国共产党十一届三中全会的召开标志着中国进入了一个新的历史时期，邓小平同志提出了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的中国社会主义法制建设的十六字方针，我国的法制建设由此进入了重建和迅速发展的新时期。但由于“十年文革”的破坏，当时的立法尚处于百废待兴、百法待立的状况，加紧立法无疑是这一阶段的当务之急，做到有法可依则成为法制建设的基础。因此，为了尽快解决各个领域无法可依的状况，国家工作重点放在大量立法上，以建立和健全法律体系。经过二十几年的发展，目前我国的法律体系已初步形成，各项制度也已经相对完善，这个时期的立法理念应当转变为追求更为有效的立法，即改变过去“重数量”的倾向，在制定新的立法的同时，对立法的质量提出更高的要求，行政立法领域也不例外。那么如何提高行政立法质量就成为我们当前迫切需要加以解决的问题，随着人们对立法质量问题更深层次的思考，行政立法评估制度越来越受到人们的关注。根据我们目前所查阅到的资料，其中的行政立法后评估问题，国外并没有完全相同的制度，但相类似的制度还是存在的，诸如美国的规章审查制度、德国的立法效果评估制度等。综合来看，国外现存的相关制度以及学者的研究多集中在立法前的评估，立法后的评估也多属于成本效益分析范畴。在我国，立法后的评估制度尚未形成，淮南市人民政府于2001年颁布的《淮南市政府立法跟踪问效试行办法》对实施一定时间后的地方性法规和政府规章的评估作出了一定的规范要求，它是一种摸索和尝试。于2004年通过的《行政许可法》，要求对其设定的行政许可事项进行评价以及对评价的内容等作出了明确规定，可以说，这是行政立法后评估制度化开始的一个标志。《行政许可法》第二十二条规定“行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价；对已设定的行政许可，认为通过本法第十三条所列方式能够解决的，应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止。行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政许可的设定机关。公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议”。另上海市针对在立法前，往往要经过调查、论证、听证、审议等多项程序，然而对出台后的实施效果如何，却很少做调查和评估的现状，于2005年8月首次正式启动了“立法后评估”工作，对《上海市历史文化区和优秀历史建筑保护条例》的合理性、可行性、操作性、针对性等内容逐一检验，是上海首次以“立法后评估”为名“回头看”的实践。但从一个完整的制度角度考虑，这些实践和研究都还限于部分内容和起步阶段，整个行政立法后评估制度的构建和完善尚需我们作进一步深入研究。因此，本文拟通过对这一问题的深入探讨，从行政立法后评估制度的概念、理论基础和意义入手，分析当前现状，进而提出行政立法后评估制度的架构设想，以期促进我国行政立法质量和立法水平的不断提高。行政立法后评估制度的建立和运行，将对行政立法产生重大的意义，从一个层次来看，通过及时、动态地了解行政立法的实际运行状况，进而对每部行政立法进行评估，来寻找该部立法的不适应性、不协调性等，以此来完善该部行政立法，提高其质量；从更高层次来看，通过对单项行政立法的评估，寻找其中的共性问题和立法经验，进而提高整个行政立法的立法质量和立法水平。一、行政立法后评估的概念和特征（一）概念评估（evaluate），是指考察、分析或者判断某类事物的价值、质量、意义、数量、程序或者情状等。王同亿，《中华词典》，三环出版社1990年版，第777页。依据评估主体外延的不同，行政立法后评估有广义和狭义之分，广义上的行政立法后评估，就是指任何主体对行政立法在实施一段时间后，运用多种方式检查、分析和评价其所取得的成效和发挥的作用、存在的问题等。狭义上来说，则是指法定评估主体按照法定权限程序，通过若干方法，对颁布实施一定期间的行政立法的协调性、可操作性和有效性等，进行分析评价的一种活动。它是保证行政立法质量的重要环节，也是立法工作的继续和延伸。鉴于本文旨在架构行政立法后评估的制度，故评估主体、方法、程序、时点和内容等的设定将从狭义角度作进一步分析和探讨，对其他主体，诸如专家自行评估、社会公众建议等等将作为法定评估信息和资料的来源方式之一加以研究。目前，我国行政法理论界和实务界存在着行政执法检查制度，可以说，是我们这里所探讨的行政立法后评估制度的萌芽。行政执法检查，简言之就是对一项立法执行和实施情况的监督检查。用全国人大常委会针对《中华人民共和国建筑法》开展的一次执法检查活动来直观地分析其中的内涵。这次执法检查是在该法颁布实施五年后，其主要检查监督法律实施主管机关的执法工作，督促国务院及其部门、最高人民法院和最高人民检察院及时解决法律实施中存在的问题。检查的主要内容包括建设项目执行法定建设程序、工程发包、承包和招标投标、工程建设技术标准执行、安全生产制度的建立健全等情况。同时，还要了解《建筑法》本身存在的需要修改、完善的问题。可以看出，本文所探讨的行政立法后评估与传统意义上的行政执法检查的侧重不尽相同，当前的执法检查还是着眼于监督所立之法的贯彻执行状况如何，保证所立之法的落实，而以查找该法本身的问题为辅；而行政立法后评估则侧重于所立之法本身的问题，是对该立法的再思考，考察实施状况最终也是为了准确分析该法是否存在问题。从中我们可以更清楚地看出，行政立法后评估是一个解决“源头”问题――行政立法质量的途径，它有着自己独特的内涵。（二）特征1、评估主体的法定化。该特征表现在，这里的评估主体是法定的有权评估主体。不可否认社会公众、媒体等出于自身的兴趣、学术研究等原因对行政立法作出的评价，对行政立法的发展可能会产生一定的作用，但却不是我们这里所谈的评估。可以说，它只是本文所谈的“评估”过程中进行分析所需要的评估信息资料来源的方式，或者用来分析时参考的一些研究成果。评估是为所立行政立法的有效实施和废、改、立的及时进行提供依据，这一评价活动对于该行政立法的“未来”将会在很大程度上产生影响，如此这一制度中谈到的行政立法后评估就排除了法定评估机关以外个人、机构等进行的评估。法定评估机关之外的建议、意见等评估，只是法定评估的源泉和动力，而不是文中所讲的评估本身。因此，评估主体是法定的。具体而言，可以为行政立法的制定机关，或是行政立法的实施机关，或者专门的立法评估部门等，究竟由哪一个部门来行使这项职能，可以选择一个或几个，但应当是法律法规确定的，其权利义务应当是明确的。2、评估客体为已颁布实施的行政立法。行政立法后评估，显而易见是安排在行政立法实施一定期间后进行的，以便于发现问题，找出漏洞，进而得出有关的经验和建议，那么其对象就必然是已经颁布实施的行政立法。对行政立法之前和过程中进行的评估不可否认是立法评估，其目的当然是保证所立之法的质量，但却不是行政立法后评估。这说明了行政立法后评估是一种在该法实施之后的已然基础上的回溯性的考察和分析，且其考察分析会涉及该法的制定、执行等环节，进而为确定该法效果、得出评估结论服务，最终确定如何处理。这一特征也决定了后评估更具可信性和科学性，因为其所依凭的信息资料是经过实践检验的，且更具有客观性和完整性。3、评估程序的规范化。行政立法评估的程序是指评估主体评估时所应当遵循的步骤、时限和频率、方式等，它是评估行为的过程规则，是保证评估获得有效结论的重要标准之一。其一，规范化的程序既是行政法治原则的要求，同时也是公正原则的要求，我们要使评估真正落到实处，真正达到评估的目的，提高行政立法的质量和水平，制度化的程序就是最好的保障；其二，规范化的程序是提高行政效率的要求。表面上来说，法定规范的程序要求增加了行政机关和相对人的负担，似乎对行政效率有所损害，但是，我们更要看到法定程序对行政效率的促进作用。可以说，是以暂时的“低效率”换来长远期更高更好的效益。因此，规范化的评估程序是评估结论科学、合理的保证，是我们这里探讨的行政立法后评估的一个重要特征。二、建立行政立法后评估制度的理论基础与现实意义（一）理论基础1、立法过程理论。立法过程理论认为，立法本身是一种活动的过程，是一个动态的循环系统。狭义上立法的四个阶段――法案的提出、审议、通过和发布只是整个立法的组成部分，与狭义的立法共同构成立法系统的还有立法准备、立法后评估等。目前，大部分学者在研究立法时，或者只注重对立法中的静态问题进行研究，如研究立法主体、立法权限等问题；或者虽研究了立法中具有动态意义的问题，比如研究立法程序，但实际上只是对立法程序的一种静态描述；或者在研究立法程序时，确实把由法案到法的阶段作为一种过程研究，然而这仅是立法过程中的一部分内容。经常是对单个立法现象注意较多，对这些单个的立法现象的前后左右联系及其在这种联系中的位置注意得却很少，未能把整个的立法活动看作是一个一个的立法现象的有机联系的整体，一个系统的过程。周旺生，《立法论》，北京大学出版社1994年版，第134页。事实上，把立法作为一种活动过程来研究，不仅能完善和丰富立法理论内容，同时通过对立法过程的研究，寻找并改进过程中的薄弱环节，还能使整个立法体系、法律体系平衡发展，使得立法能真正、适时地解决实践中的问题。王燕平，《立法准备阶段若干问题研究》，载于《立法研究》，法律出版社2000年版，第309－310页。可以说，立法要想动态、和谐一致地反映社会现实，要成为一个良性的循环过程，后评估就是整个立法过程中一个必不可少的阶段。2、人的有限理性理论。在经济学中，人们对从事经济活动的当事人都有一个公理性的假设，即理性人假设。其意旨就是，经济活动的个人在决策之前经过仔细计算，力求一个于己最有利的结果，或者是追求他所希望实现的目标，或者是追求他认为有价值的东西。然而理性人的理性追求又是不完全的，也即理性是有限的。在有限理性的情况下，经济人的行为可能或多或少地受到其行为决策的不正确的影响，从而不可避免地会出现失误。这种有限理性是普遍存在的，在立法领域中也是如此。立法者总是力求制定完善的法，但有限理性总是会使它的这种追求受到一点阻碍。正如萨维尼所讲，任何一个时代、一个国家都不可能有资格做到使法典都具有优良的品质，它总会有一些缺陷。参见〔德〕萨维尼，《论当代立法和法理学的使命》，见〈西方法理思想史资料选编〉，北京大学出版社1983年版，第529页。由此，可以推出立法者的有限理性是客观存在的，其表现在所制定立法的适用性、立法的可操作性、立法调整社会关系的有效性等存在一定的问题上。这主要是由于两个因素导致：一是社会环境愈加复杂，不确定因素愈多，立法规范确定的目标就愈难以实现；二是立法主体本身的认识能力有限，不可能无所不知。既然立法者的理性是有限的，这就决定了立法作用于社会的有限性以及克服其有限性而求诸于一些制度方面的设计，通过一定的制度来克服立法过程中的有限理性，来克服有限理性带来的行政立法所存在的问题。这一制度正是行政立法评估制度，而本文中探讨的行政立法后评估制度就是其中必不可少的重要组成部分。3、法的实效性。法的实效一般是指具有法律效力的制定法在实际社会生活中被执行、适用、遵守的状况，即法