行政补偿制度

行政补偿宪法与行政法学一、行政补偿概述（一）行政补偿的概念（二）行政补偿的特征（三）行政补偿的性质（四）行政补偿与行政赔偿的区别（五）行政补偿的理论基础（六）行政补偿原则（七）行政补偿制度的分类二、我国行政补偿的现状（一）国家补偿制度的法律体系（二）国家补偿制度的主体（三）国家补偿的范围及标准（四）国家补偿的方式（五）国家补偿的程序4、目录行政补偿,是国家对行政主体的合法行政行为给自然人、法人或者其他组织的合法权益造成损害所进行的给付救济。行政补偿可以从行为和制度两个层面去界定：从行为层面上说,行政补偿是指行政主体的合法行政行为使自然人、法人或者其他组织的合法权益受到损失,由国家通过行政机关给予补偿救济的行为；从制度层面上说,行政补偿是指行政主体的合法行政行为使自然人、法人或者其他组织的合法权益受到损失,由国家通过行政机关给予补偿救济的制度。（红皮书教材）行政补偿可以概括为:行政主体为实现公共利益的目的，在管理国家和社会公共事务的过程中，通过合法行使的职权行为或是其附随效果，严重损害公民、法人和其他组织合法权益的行为，以及公民、法人和其他组织为了维护公共利益而使自己的合法权益受到特别损失的情况下，应当依据公平原则，运用多种方式，对受到损失的行政相对人给予补偿的制度。（辛旭东，熊文昭等）（一）行政补偿的概念（二）行政补偿的特征1.行政补偿的前提是国家行政主体及其工作人员依法履行职责，执行公务的行为导致特定个人、组织合法权益受到损失或特定个人组织为维护和增进国家社会公共利益而使自己的利益受到损失。2.行政补偿的主体是国家，而补偿义务机关是国家行政机关或其他行政主体，任何个人均不负有以自己的名义和财产，给付行政补偿的义务，且不发生行政追偿问题。3.行政补偿的对象是特定的公民或组织，对象的特定性是行政补偿的一个重要特征。4.行政补偿，以个人组织所受的直接损失为限，合法权益受损的个人组织不得根据其受损权益大小或国家社会因之避免损失或以获益大小而提出超出现实损失之外的补偿要求。5.行政补偿通常是在实际损失发生之后进行，但也可以在实际损失发生之前，依照法律规定或依当事人双方的约定预先进行，而行政赔偿及其他类型的赔偿只能在损害发生之后进行。由于损害的发生，对受害人而言是始料不及的，故而不存在当事人双方在损害发生之前达成赔偿协议并给付赔偿金的可能性。6.行政补偿的依据就有多样性，除法律法规规章外，也可以是政策或规范性文件，行政赔偿则必须严格依照法律进行。7.行政补偿费用一般不单独在国家财政中列支，也不实行集中管理，而由具体行政补偿义务机关分散管理。8.行政补偿的方式是多种多样的，除经济补偿外，还可以是生产生活和就业方面的优待或优惠。9.行政补偿的数额标准大多采用公正、相当、适当的规定。（三）行政补偿的性质（来源：行政补偿的性质分析）一是责任说1.行政责任说。认为行政补偿是因为行政机关的合法行为造成相对人合法权益的损失，依法由行政机关对行政相对人所受损失予以弥补的责任。【教材上不赞同：严格讲行政补偿不属于行政责任】2.特殊行政责任说。认为行政补偿是一种特殊的行政责任，其特殊性表现在如下四个方面：（1）该责任不以违法为构成要件，行政机关对其合法行为给相对人造成的损害，依法负损害补偿责任；（2）该责任不以过错为构成要件，行政机关对其无过错行为造成的损害，要对相对人依法负过错责任；（3）该责任不以因果关系为构成要件，（并非无因果关系，只是补偿不深究因果关系），对于法律规定的情形，行政机关对损害负结果责任；（4）该责任也不以行政机关及其公务员的侵权行为为构成要件，行政机关对特定相对人因公共设施或社会公共事业而蒙受损失，要依法付公平责任；3.例外责任说。行政补偿是国家行政机关在没有侵权行为和违法的情况下由于合法的行为对公民造成的损害所给予的弥补一般应以法律规定为限，因而是一种例外责任。其构成要件有三：一是造成公民法人损害的行政行为是合法行为或无过错行为。二是承担补偿责任一般必须以法律规定为前提。三是因行政行为受到的侵害必须是特殊的非普遍的。4.法律责任说。该说认为行政补偿是国家行使公权力非过失责任中的中断，“社会义务面前平等原则的责任”。有学者指出，并不是所有的因中断，社会义务面前平等原则而导致的损害均应该得到补偿。只有社会给予了特殊的和非正常的损害才有权得到损害补偿。5.危险责任说。该说认为国家补偿的支付无疑是基于某种国家责任的承担。这种责任一般称之为国家的危险责任。它是与公务的违法.过失全无牵涉但却被承认的责任。6.狭义责任说。行政补偿是行政主体行使行政权的一种具体方式，是行政主体实现行政目标的手段之一，如果把责任局限在分内应做的事这一意义上，也可以说行政补偿是行政主体承担的一种责任。7.民事责任说。认为行政补偿是另外的民事责任，并不具有对行政行为的责难。二是行政行为说补偿行政行为说。认为行政补偿是基于行政机关的一种“积极义务”而实施的补救性行政行为。具体行政行为说。将行政补偿作为一种具体行政行为，开袋将其纳入具体行政行为的，范畴，加以研究。【方世荣】三是法定义务说行政补偿是行政主体的法定义务，是行政主体为实现公共利益而实施的一切行为所赋课的一种现代国家的法定义务。行政补偿的性质是指行政主体依据法律之规定在因公益需要而使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受特别损失时对其给予补偿的一种现代国家的法定义务。四是责任和行政行为双重性质说该说认为行政补偿性质应当界定为即是行政主体一种特殊行政责任，也是行政主体一种补偿性具体行政行为。（四）行政补偿与行政赔偿的区别•1.起因不同。•2.范围不同。行政补偿的范围要明显的小于行政赔偿的范围。行政赔偿包括直接损失、精神损失、一些国家也支持间接损失。•3.标准不同，行政补偿的标准分散在一些单行的法律法规，规章之中。而行政赔偿的具体标准在国家赔偿法这种规定。•4.承担责任方式上有所不同。除共同的金钱赔偿为行政补偿的承担方式还包括其他物质权益的补偿，比如换房换地，工作，就业安置等，而行政赔偿没有，其他物质权益性赔偿。•5.程序不同，行政补偿损失可以发生之前先行补偿，然后再作出行政行为；也可以做出行政行为之后再对损失进行补偿。而行政赔偿不同，必须以损害事实的发生为前提，没有损害，就不可能有赔偿。（五）行政补偿的理论基础1.既得权保护说2.公共负担平等说3.结果责任说4.特别牺牲说5.社会保险论6.社会协作论7.人权保障论国家赔偿的理论基础1.主权在民说2.法律面前一律平等的思想3.法律拟制说4.公共负担平等说5.国家危险责任说6.社会保险说。（六）行政补偿原则1.法国———“公正补偿”法国是国家责任最发达的国家，也是行政补偿制度确立最早的国家。早在1789年，后来成为法国宪法序言的《人与公民权利宣言》中就宣布“财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认定的公共需要显系必要时，且在公平而且预先补偿的条件下，任何人的财产不得受到剥夺。”1804年通过的《法国民法典》第五百四十五条“任何人不得被强制出让其所有权但因共用，且受公正并事前的补偿不在此限”的规定又重申了《人与公民权利的宣言》这一基本精神。由此可见，“公正补偿”是法国行政补偿制度所依据的基本原则。2.德国———“公平补偿”德国的行政补偿制度是公用征收制度的伴生物。公用征收补偿的原则经历了由“完全补偿”到“相当补偿”，再到目前的“公平补偿”。19世纪时，自由主义思潮弥漫整个欧洲，这种“自由法治国家”的理念也反映在所有权绝对和征收补偿的原则上，各邦对公用征收的补偿，皆采完全补偿原则。到19世纪末20世纪初时，由于现代市场经济对自由放任的市场经济的取代，财产权利观也发生剧烈变化。1919年的德国魏玛宪法便抛弃了私有财产权绝对、不受任何限制的理念，转而强调所有权的社会义务性，并以相当补偿原则取代了完全补偿原则。二战后，1949年德国基本法在利益衡量基础上最终又确立了的公平补偿原则，实定法上多以“交易价值”作为补偿标准，实际上就是对完全补偿原则的回归。低于市价的补偿只能在例外情形下（如立法机关有特别立法），法院才能承认。3.美国———“公平合理补偿”在美国，土地完全商品化，其宪法的第五条修正案规定，任何人“不经正当法律程序，不得被剥夺生命、自由或财产。不给予公平补偿，私有财产不得为公共所收用”。根据宪法规定，只有用于公共目的，而且必须有公平的补偿，政府才能行使征收权。公平合理的补偿是美国公用征收的基本前提。根据美国财产法，公平补偿是指补偿所有者财产的公平市场价格，包括财产的现有价值和财产的未来盈利的折扣价格。这表明美国的征收补偿原则名为公平补偿或合理补偿，实际也是完全补偿。4．日本———“正当补偿”《日本国宪法》规定，因公用征收及公用限制对私人财产造成财产上的特别损失时，必须予以正当补偿。所以日本宪法层面上的征收补偿原则是“正当补偿”。日本理论界对于“正当补偿”的涵义有完全补偿说、相当补偿说和折衷说三种解释。完全补偿说认为，“补偿必须将不平等还原为平等，即对于所产生损失的全部进行补偿”。50年代时，此说完全占上风，无论是最高裁判所的判决还是《土地收用法》都确立了完全补偿原则。目前日本的大部分学者均赞成完全补偿说。而日本现在的相当补偿说也是以完全补偿为原则，只是限于社会改革立法等例外的存在合理理由时，才认为较低额的相当补偿便够了。折衷说则是把完全补偿之情形与仅须相当补偿即足够之情形区分开来考量，实质上也是属于相当补偿说的一种。基上所述，日本宪法确立的正当补偿原则，其真实含义就是完全补偿，因为相当补偿说只是主张在一些特别情形下，可以进行相当补偿。而在学说上或者判例上，完全补偿说已成为共识。值得一提的还有，在20世纪末独联体国家制定的宪法中，完全补偿说也为不少国家所确认。如俄罗斯联邦宪法规定对财产应当“等价补偿”，塔吉克斯坦共和国宪法规定给予“充分补偿”，哈萨克斯坦共和国宪法则规定“照价补偿”的原则。对域外行政补偿基本原则的思考———“完全补偿”的回归从上述内容中不难看出，在行政补偿制度发展过程中，“行政补偿的原则经历了从完全补偿到不完全补偿再到完全补偿的否定之否定过程”。虽然各国在宪法层面上明确规定了“适当补偿”、“公平补偿”、“正当补偿”和“合理补偿”等不完全补偿原则，但从这些原则的实质内涵和实际的运用效果来看，却都是对完全补偿原则的回归，视完全补偿为一般情形，只有在一些特别合理的情形之下，才可进行相当补偿。也就是说，从世界行政补偿原则的演变趋势看，对于国家合法行为所造成的损失，都对相对人给予更充分、更完全的补偿。所以，作为一个以建设现代法治国家为目标的中国和立法上应具备的超前性，可确立“完全补偿”作为行政补偿的基本原则。（七）行政补偿制度的分类征收征用补偿:包括一般的征收征用行为和因公权力行使所引起的附随性征收征用行为引起的补偿。具体是指行政主体因公共利益需要，征收相对人财产所有权，或对相对人财产权以外的其他权利予以征收征用,给相对人造成损失,或者因行政主体的合法公权力行为的附随效果给相对人财产或其他权益造成损失,从而予以补偿的行为。一般征收征用如土地征用,房屋拆迁,征收企业补偿、移民补偿、专利公用征用补偿、紧急征收或征用补偿等;附随性征收征用行为如修建大坝造成农田、建筑物、林木被淹没,因保护野生动物而遭受损害等,对于这些行为,一般也视为构成对财产等权益的征收征用。信赖关系补偿是指因公共利益需要,行政机关改变或撤回已经生效的授益性行政行为,基于宪法的财产权保障原则,以及人民对国家法秩序和政府信誉的信赖,对于因此而给相对人造成的权益损失,行政机关应当予以补偿。如行政规划行为的信赖利益保护,行政指导行为的信赖利益补偿,以及行政许可行为的信赖利益保护等。特别负担补偿特别负担补偿的内容比较复杂,与前两者以及无因管理补偿是基于合法行政行为或相对人行为所引起的补偿不同,特别负担补偿是基于结果责任的补偿,这是一个兜底性类型,它直接运用了特别牺牲原理,从个人利益的特别受损之结果出发,根据一定的逻辑因果关