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行政许可法的立法背景及其确立的主要制度北京市人民政府法制办公室李富莹（2005年5月25日）《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政许可法》（以下简称行政许可法）已于2003年8月27日经十届全国人大常委会第四次会议通过，将于2004年7月1日起施行。这是我国社会主义民主法制建设的一件大事。第一部分行政许可的概念、特征、立法背景第二部分行政许可的六大原则第三部分行政许可的三项制度（设定、实施、监督检查与法律责任）主要内容行政许可与行政审批•法学术语、行政法学上地位独立（行政行为的一种）；•确切的内涵；•确定的外延。•习惯用语（俗语）、在行政法学上没有地位；•内涵不明确；•外延不确定。行政许可与行政审批•行政许可法草案说明：行政许可，也就是“通常所说”的行政审批。•在法律上，行政许可“不等于”行政审批。•清理工作中，将政府的行政行为分为两类，一类是行政许可，一类是非行政许可的审批。行政许可的概念、特征－－什么是行政许可•行政许可法－－行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政许可的特征一是，行政许可是行政机关对事务实施控制管理的一种行政行为。二是，行政许可是一种外部管理行为。三是，行政许可是一种依申请的行政行为。四是，行政许可是一种具体行政行为。五是，行政许可的直接内容在于是否准予相对人从事特定活动。下列行政行为不是行政许可•植物新品种权的授予、组织机构代码、商品条码的注册、商标注册（强制注册商标除外）、弛名商标认定、产权登记（船舶、航空器的抵押权、优先权登记）、户籍登记•政府定价、政府指导价的制定，行政事业性收费项目的确定，地方实行政府定价或者政府指导价的商品或者服务目录的审批•卷烟生产年度计划的审批、全国企业债券发行年度规模的审批下列行政行为不是行政许可•对由政府直接投资和注入资本金方式投资的审批、对企业申请贴息、转贷和补助方式使用政府投资的项目的审批、以工代赈资金的审批、列入国家预算安排的项目资金的安排（比如，中央基本建设项目财务事项的审批、技改资金和科技三项费用的审批）•税收减免或者应征收费用的减免行政许可法出台的背景•一是，规范行政许可的设定和实施的实践需要。•二是，深化行政审批制度改革的需要。•三是，适应加入世贸组织新形势的需要。第一，制定行政许可法，是规范设定和实施行政许可行为的需要。行政许可实践中，主要存在六个方面的问题：•一是，行政许可范围不清，行政许可事项过多。•二是，行政许可的设定权不明确。•三是，行政许可环节多、周期长、手续繁琐，缺少必要的程序规范，群众办事很难。•四是，重许可、轻监管或者只许可、不监管的现象比较普遍，市场进入很难，一旦进入后却又缺乏监管。•五是，利用行政许可乱收费，将行政许可作为权力“寻租”的手段。•六是，行政机关实施行政许可，往往只有权力、没有责任，缺乏公开、有效的监督制约机制。第二，制定行政许可法，是深化行政审批制度改革的需要。•第一批取消789项;•第二批取消406项;另有82项改变管理方式。•第三批取消409项，39项改变管理方式，47项下放管理层级。第三，制定行政许可法，是适应加入世贸组织新形势的需要。第二部分行政许可的六大原则第一，合法原则。第二，公开、公平、公正原则。第三，便民原则。第四，救济原则。第五，信赖保护原则。第六，监督原则。合法原则［行政许可法第4条］•设定行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。•实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。公开、公平、公正原则［行政许可法第5条］有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视。两人实地核查；听取第三人意见制度；听证制度；特许类许可的招标、拍卖；有数量限制的，遵循先来后到的原则；等等。便民原则［行政许可法第6条］实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。相对集中行政许可权（试点）一个窗口对外（义务性规定）统一办理、联合办理或者集中办理（倡导性规定）不必使用申请书格式文本；如必要，免费提供；一次性告知；禁止要求提供不必要的材料和重复提供材料；当场决定；期限制度。救济原则［行政许可法第7条］公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。［行政许可法第8条］公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。［三种例外］：一是，法律、法规、规章修改或者废止；二是，准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化；三是，行政机关违法作出准予行政许可的决定。撤回或者撤销行政许可，公民、法人或者其他组织受到财产损失或者合法权益受到损害的，行政机关应当给予补偿或者赔偿。信赖保护原则监督原则［行政许可法第10条］政府对其职能部门、上级机关对下级机关的监督（政府内部的层级监督）；行政机关对管理相对人的监督。第三部分行政许可的三大制度•行政许可的设定•行政许可的实施•行政许可的监督检查与法律责任行政许可的设定•行政许可的设定事项范围•行政许可的设定权•行政许可的设定规则行政许可事项的设定范围制度所谓行政许可事项的设定范围，就是根据设定行政许可应当遵循的价值取向，确定在立法上什么事项可以设定行政许可，什么事项不能设定行政许可。第一，可以设定行政许可的事项范围。一是，直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项－－普通类行政许可功能：防范风险、保障安全；特征：法律法规对相对人从事特定活动并未禁止，只是规定应当符合一定的条件；没有数量限制；不得转让。例证：持枪许可、游行示威许可、药品生产经营许可、化学品或者爆炸品等各种危险品的生产经营存储运输方面的许可。二是，有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项－－特许类行政许可功能：配置稀缺资源、纠正市场失灵；特征：与资源有关，一般有数量限制；被许可人往往要支付一定的费用；遵循法定的条件和程序，可以转让；一般要求通过招标、拍卖等公平竞争方式确定被许可人。例证：国有土地使用权出让许可、海域使用权许可、无线电频率配置许可、排污许可、自然垄断行业的市场准入许可。三是，提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具有特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项－－资格资质类行政许可功能：提供证明力，确认从业水平或者技能、信誉特征：一般没有数量限制；一般通过考试、考核等方式并根据考试、考核结果决定是否给予资格认可；行政机关一般没自由裁量权；不得转让。例证：执业律师、执业医师、注册建筑师、教师、注册会计师、建筑企业资质、测绘单位资质四是，直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项－－核准类行政许可功能：控制风险、保障安全；特征：是否给予许可的标准和条件往往是技术性、专业性的；行政机关一般没有自由裁量权；通常没有数量限制；不能转让。例证：锅炉压力容器的检测、消防验收、生猪制品的检疫、禽类制品的检疫五是，企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项－－登记类行政许可功能：提供资信力，确立被许可人的市场主体地位；特征：一般只对申请材料进行形式审查，通常可以当场作出决定；行政机关一般没有自由裁量权；没有数量限制；许可不能转让。例证：企业登记、社会团体登记、事业单位登记----可以不设定行政许可的事项范围一是，老百姓能够自主决定的事项。二是，市场竞争机制能够有效调节的事项。三是，社会自律能够管理的事项。四是，行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的事项。行政许可的设定权制度行政许可的设定权，是指哪一级国家机关有权设定行政许可、以何种形式设定行政许可、设定行政许可有哪些限制以及设定行政许可需要遵循哪些规则。第一，行政许可的设定主体，就是有权设定行政许可的国家机关。全国人大及其常委会国务院省级地方人大及其常委会和较大的市的地方人大及其常委会省、自治区、直辖市人民政府其他国家机关，包括国务院部门，一律无权设定行政许可。第二，行政许可的设定形式，就是什么样的规范性文件才能设定行政许可。法律行政法规国务院的决定（国务院第412号令，500项）地方性法规省、自治区、直辖市人民政府规章其他规范性文件，包括国务院部门规章，一律不得设定行政许可。四类主体、五种方式设定行政许可全国人大及其常委会－－法律国务院－－行政法规、国务院决定省级地方人大及其常委会和较大的市的地方人大及其常委会－－地方性法规省级人民政府－－省级人民政府规章第三，行政许可设定权限。一是，凡行政许可法规定可以设定行政许可的事项，法律都可以设定行政许可。二是，对可以设定行政许可的事项，尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。三是，对于可以设定行政许可的事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规，因行政管理需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府可以设定临时性的行政许可。但是，地方性法规和省级规章，不得设定资格、资质的行政许可，不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。地方性法规和省级人民政府规章设定的行政许可，不得限制其他地区的产品和服务进入本地区。行政许可设定权限法律＞行政法规、国务院决定＞地方性法规＞省级人民政府规章行政许可的设定规则一是，设定行政许可，应当明确规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限；二是，设定行政许可的说明理由制度；三是，行政许可的定期评价制度。行政许可的实施制度行政许可的实施，是指国家行政机关和有关组织依法为公民、法人或者其他组织具体办理行政许可的行为。行政许可的实施行政许可的实施主体行政许可实施主体制度的创新行政许可的实施程序行政许可的费用第一，实施行政许可的主体行政许可作为一项重要的行政权力，原则上只能由行政机关实施。同时，从我国目前的实际情况出发，行政许可法又作了两点补充性规定：一是,授权实施行政许可(事业单位、社会团体等）；二是，委托实施行政许可。委托实施行政许可委托机关遵循职权法定的原则；委托的依据－－法律、法规、规章；接受委托的主体－－行政机关；受托行政机关在委托范围内行事；委托机关对受托机关负责监督；受托行政机关不得转委托；公告委托内容。第二，行政许可实施主体制度的创新一是，相对集中行政许可权（试点）。二是，“一个窗口”对外（强制的义务性规定，行政许可法第26条第一款）。三是，统一办理、联合办理或者集中办理（倡导性、引导性规定，行政许可法第26条第二款）。第三，行政许可的实施程序一般程序：申请与受理；审查与决定；期限；听证；变更与延续。特别程序：招标、拍卖；考试、考核；检验、检疫、检测；登记。期限制度通常情况下，20天；必要时，延长10天（法律、法规可以作更长或者更短的规定，规章只能作短的规定）。统一办理，联合办理或者集中办理的，45天，必要时，延长15天。层级审查：20天（法律、法规可以作更长或者更短的规定，规章只能作短的规定）。发证时间：10天。实施行政许可的程序归纳起来，主要是两个方面：一是，有关方便申请人的程序。比如，规定行政机关公开行政许可规定、说明解释、免费提供格式文本的义务；规定申请人可以通过信函、电报、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出申请，不必事事都亲自到行政机关去申请；允许当场更正无关紧要的错误；一次性告知；等等。二是，有关确保行政机关及时、公正地办理行政许可的程序。比如：•两人实地核查；•听取第三人意见制度；•听证制度（继行政处罚法之后，扩大了听证范围、确立了听证笔录的排他