国有资本经营预算制度的几个基本问题

国有资本经营预算制度的几个基本问题欧阳淞来源:《法学家》2007年第4期关键词:国有资本经营预算政府公共预算预算内容提要:建立健全国有资本经营预算制度具有现实必要性和重要性，是一项涉及到诸多方面的综合系统工程。而有关国有资本经营预算的性质、编制主体以及国有资本经营预算内容和运行机制等基本问题的探讨，尤其是其与政府公共预算制度关系的疏理，是构建科学合理的国有资本经营预算体系暨制度、确保国有资本经营预算规范运作、实现国有资本经营预算法治化的理论基础和前提。本文对这些问题进行了较为全面、系统的探讨，并提出了解决问题的对策建议。国有资本经营预算，是国家法定部门以国有资产出资人身份，依法取得国有资本经营收入、安排国有资本经营支出的专门预算制度。将国有资本经营收入和支出纳入预算管理，可以充分发挥预算的分配、调节和监督职能，维护国家作为国有资产所有者的权利，提高国有资本的运营效率，优化国有资产的配置，增强国有资本的控制力，实现国有资本的保值增值，并服务于政府的社会和经济管理的总体目标。我国是以生产资料公有制为主体的社会主义国家，国有经济庞大，决定了我国实行国有资本经营预算的必要性和重要性。建立与社会主义市场经济体制相适应的国有资本经营预算，是我国财政改革的一项重大课题，是深化国有资产管理体制改革的重要内容，也是调整国有经济布局和结构的重要手段。为此，我国的《预算法》、《预算法实施条例》提出建立“国有资产经营预算”。《预算法实施条例》第20条规定，“各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算”。党的十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确：“建立国有资本经营预算制度和企业经营业绩考核体系。”党的十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》要求“建立健全国有资本经营预算制度，保障所有者权益”。国有资本经营预算制度的建立是一项涉及到诸多方面的综合系统工程。国有资本经营预算的性质、编制主体以及国有资本经营预算内容和运行机制等，是国有资本经营预算制度的基本问题。对这些问题的探讨，是确保国有资本经营预算规范运作、实现国有资本经营预算法治化的理论基础和前提。一、国有资本经营预算的性质关于国有资本经营预算的性质，学术界的认识并不一致，分歧的焦点在于国有资本经营预算应否独立于政府财政预算，本文将其概括为“独立说”和“附属说”。国有资本经营预算“独立说”认为：国有资本经营预算是与政府公共预算相互独立的系统。主张此说的代表性观点有：一是认为公共预算和国有资本经营预算是两个相对独立的预算体系，既各自独立又有一定的内在联系。[1]二是认为国有资本经营预算是一种出资人预算，是为了履行出资人职责，保障出资人权益而实施的预算，不同于公共预算，也不同于一般的企业财务预算。[2]三是认为国有资本经营预算和财政预算是相互独立的预算体系，但是，又存在一定的联系。[3]四是认为国有资本经营预算应当并列于公共财政预算编制之外，自成体系，以体现政府社会职能与政府的出资人职能分开。[4]国有资本经营预算“附属说”认为：国有资本经营预算是政府财政预算的重要组成部分。[5]有学者主张，应该把国有资本预算纳入公共财政预算体系，或者把国有资本预算系统作为公共财政预算系统的子系统，国有资本预算的编制应遵循多部门共同参与者的原则，由财政部门和国资委共同完成预算编制工作。[6]笔者认为，国有资本经营预算是以国有资产监管体制为基础，反映政府出资人以资本所有者身份取得的收入和用于资本性支出的预算，是对经营性国有资产收支活动进行价值管理和分配的工具，反映国有资本所有者与国有资本经营者之间的收益分配和再投资关系。这是独立于政府公共预算之外、又与之有密切联系的一种新型的预算制度。国有资本经营预算之所以独立于我国现行的政府公共预算制度之外，其理论基础是政府的公共管理职能和国有资产所有者职能分离的理论。在市场经济条件下，政府既是社会公共管理者，又肩负国有资产所有者角色。这两种角色是完全不同的，各自有相对不同的活动领域，应该遵守不同的法律规则。作为社会公共管理者，政府以公权者的角色出面，行使公权力，依法对社会进行管理。作为国有资产所有者的政府，与其他市场参加者处于平等的法律地位，必须同样遵守法律法规，遵守平等、自愿、等价有偿、诚实信用等市场交易基本规则。如果政府的两种角色混同，政府以公权者的身份参与市场活动，将可能导致公权力滥用，破坏市场竞争秩序、侵害市场主体合法权益。实践中的“政企不分”、“政资不分”、“政府与市场不分”以及政府的“越位”、“错位”等现象，很大程度上是政府两种身份混同导致的结果。为了防止政府滥用公权力的身份损害市场经济公平竞争的本质要求，必须对政府的这两种角色严格区分，这是建立市场经济法律秩序的前提条件。这意味着，作为公共管理者的政府，应该恪守“法无明文规定不可为”的原则，依法专注于行使应有的宏观调控和市场监管职能，维护市场竞争秩序，创造稳定的经济发展环境。对于需要政府作为国有资产所有者参与的活动，应当由专门组建的独立机构或委托给市场主体去行使，这些机构或主体与作为管理者的政府分离，不得行使管理权，按照法律和市场经济交易规则从事相关活动。政府作为公共管理者与国有资产所有者两种职能的分离，要求相应建立独立于公共预算之外的国有资本经营预算，来全面掌握经营性国有资本的收入、支出。国有资本经营预算与公共财政预算是两种不同属性的预算。这种区别主要表现在：一是依据权能不同。国有资本经营预算依据的是国有资产所有权；公共财政预算依据的则是国家公共权力及其派生出来的对国民经济收入的分配和再分配权。二是目标取向及性质不同。国有资本经营预算是一种经营性资本的预算，具有盈利性，关注投资回报，强调国有资本保值增值和经济效益最大化；政府公共预算是为满足社会公共需要提供公共产品的预算，具有无偿性特点，强调的是实现最佳的社会效益。三是收入来源与支出结构不同。公共预算的收入来源是面向社会各相关主体征收的税款，支出结构相应地为满足公共需要，其规模必须严格控制在税费收入的范围内，保持公共预算的收支平衡；而国有资本预算的收入主要来源于国家以国有资本所有者身份取得的各种国有资本收益，包括国有企业上缴的利润、国有股份红利收入、国有资产产权转让收入等。国有资本预算的支出结构也与公共预算不同，其目的必须用于国有资本的再投入、扩大投资，这些支出包括对新建项目的资本金投入、向企业参股控股、对国家鼓励发展的建设项目进行贴息等。简言之，公共预算以税收为主要收入来源，以满足公共需要为主要支出，国有资本预算以国有资本收益为主要收入来源，以再投入、扩大投资为主要支出。[7]四是实施管理手段不同。国有资本经营预算中所有者与经营者之间以产权为纽带，体现的是平等地位的法律关系；公共预算中管理者与被管理者之间是不平等的行政隶属关系。[8]长期以来，我国对国有资本经营收支没有单独编列预算进行管理，而是与经常性预算收支一起，混收、混用、混管，这种作法难以体现出政府作为社会公共管理者与国有资产所有者两种职能及其两类收支活动的运行特征。因此，建立专门的国有资本经营预算，以单独反映国有资本经营活动状况，确保国有资产保值增值和再投资的有计划进行，已成当务之急。将国有资本经营预算与政府公共预算分离，基本目的在于划分政府的资产所有者与社会公共管理者双重身份的不同属性和不同要求，把政府作为社会公共管理者征收的税收收入和作为资产所有者获得的资本经营收益，分别纳入公共预算和国有资本经营预算进行管理和使用，以期体现既有利于政企分开、政资分开，又有利于深化国有资产管理和营运效率改革的目标。[9]国有资本经营预算与公共预算二者之间虽然在性质、价值趋向、运作方式和收支内容等方面存在差异，是两个相对独立的预算体系，但是公共财政和国有资本财政都是国家所进行的财政活动，国家作为共同的财政主体是唯一的。因此，国有资本经营预算和公共预算同属“一体”之下，同为政府预算的组成部分，具有一定的内在联系。第一，国家财政与国有资本经营之间存在税收缴纳关系。国有资本经营绩效必然影响到国家公共预算收人。国有资本经营得好，国有独资或者国有控股企业上交财政的税费自然就多，反之亦然。第二，国有资本经营预算与公共预算之间可以通过分别设置专门衔接科目，进行连接。按照预算收支平衡的原则，在公共预算有结余的时候，可以按照产业政策要求，实行转移支付，对国有资本财政进行投资。同样，为适应国有资本从一般竞争性领域退出的需要，国有资本经营预算的收入部分也可以依照相应的规定和程序流向公共预算，充实公共预算资金。例如，在我国经济社会改革向纵深推进的过程中，为支持改革而支付的成本使公共财政支出与社会保障支出面临巨大的资金缺口时，可以考虑按照量力负担的原则，由国有资本预算加以填补。这些缺口主要包括：各级政府承接国有企业剥离的社会职能必然加大公共财政支出；过去的积极财政政策形成的后续工程和稳健（中性）财政政策执行所导致的一定公共财政缺口；为化解基层财政风险而导致的潜在公共财政支出缺口；中央财政为降低国有商业银行金融风险而支付的成本等。[10]总之，国有资本经营预算与公共预算是相互独立的预算体系，但是又存在一定的联系。强调国有资本经营预算与公共预算的区别，是为了将两种不同的预算纳入不同的管理框架下，否则，混淆两者区别，可能造成两种预算资金之间的相互挤占，影响各自功能的发挥。在强调两者相分离的基础上，重视两者之间的联系，是为了保证国有资本经营预算与公共预算的有机衔接，从而维护政府预算的统一性与完整性。二、国有资本经营预算的编制主体关于国有资本经营预算的编制主体，学术界存在较大分歧，争论的核心在于财政部门与国有资产管理部门在国有资本经营预算的编制中究竟居于何种地位。一种观点主张国有资本经营预算应当由财政部门编制。理由是：我国《预算法》第10条规定“国务院财政部门具体编制中央预算、决算草案，具体组织中央和地方预算的执行”。既然《预算法》规定财政部门为政府预算的唯一编制主体，由于国有资本经营预算是政府复式预算中的一种，由此，国有资本经营预算编制主体也应当为财政部门。[11]也有学者指出，根据政府预算的统一、完整的原则，国有资本预算的编制、审批与执行不应脱离国家财政预算部门之外，作为政府复式预算的重要组成部分，其编制主体仍应为国家财政部门，并纳入各级政府财政预算管理，同公共预算一并报请本级人民代表大会批准后执行。[12]还有学者指出，确定由财政部门编制国有资本经营预算，并不是否定国有资产管理部门的作用，国有资产管理部门不仅是国有资产经营预算编制的重要参与者，更是国有资本经营预算执行的首要承担者。[13]第二种观点认为，国有资本经营预算应当由国有资产管理部门负责编制。国资委的三定方案和《企业国有资产监督管理暂行条例》，明确了国务院国资委是中央政府的特设机构，代表国务院履行对所出资企业的出资人职责，对其接受委托的国有资产进行监督和管理。根据《公司法》规定，对企业财务预算、财务决算和利润分配的审定，是出资人的重要职责。国资委的性质和职责决定了国有资本经营预算，应当由国有资产管理部门负责编制。第三种观点主张，国有资本经营预算应当由国有资产管理部门和财政部门共同编制。国有资本预算的编制是一项复杂的工作，除要承受解决经济、政治、社会问题的压力外，技术方面也面临着许多操作难题，微观上需要做大量的细致工作。由国资委和财政部两家共同来编制国有资本预算是一种于部门利益双赢，于国有资产管理体制、于政府公共财政体系互利的做法。这样做从体制上不存在障碍，相对比较顺畅。[14]我们认为，确定国有资本经营预算的编制主体，既是理论问题，更是实践中的体制选择、政治抉择的问题。国有资本经营预算相对独立的性质以及国资委的法定职责，都决定了国有资产管理部门应该成为国有资本经营预算的编制主体。尽管《预算法》确立了财政部门为政府预算的唯一编制主体，但该法颁布于1994年，当时的国有资产管理部门隶属于财政部，国有资产管理工作没有从财政中独立出来，因此，在当时的情况下确定财政部门为国有资本经