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《湖北省水污染防治条例》立法解读与贯彻实施李广兵武汉大学环境法研究所2015-5-19内容摘要•1、《条例》立法背景•2、《条例》的亮点•3、政府与部门的职责•4、怎样贯彻落实1、立法背景•1.1国家的形势与政策•1.2我省的水环境状况•1.3立法过程1.1全国的形势•中国的水问题：水资源短期、水资源浪费、水污染严重•中国从20世纪70年代就开始治理水污染，建立了水污染防治和水环境保护的机构，逐步建立并完善了有关水污染防治的政策法规，实施了一系列的政策和管理手段。然而，由于快速的经济增长和人口增加远远超过了所能采取的各种水污染防治能力，使得水环境质量的改善难以满足社会经济对水环境质量日益增长的需求。水污染事件（案例）•2014年一季度，全国范围内曝光的自来水异味事件有10余起，平均每周一起。•2014.4.11中石油兰州石化分公司一条管道发生泄漏，污染了供水企业的自流水沟，自来水苯指标超标，导致全市24小时内供水不能饮用•2014.4.23，武汉市政府应急办官方微发布消息，汉江武汉段水质曝出氨氮超标，三家水厂先后紧急停产，30多万居民、数百家食品加工企业用水已受到影响。造成污染的主要原因是上游汉川闸和汉川泵站闸排放长期积累渍水。•2012年2月底，由于水厂上游出现排污情况，供应上百万居民饮用水的武汉白沙洲水厂加大投氯量，自来水出现异味•2004年沱江，2005年松花江，2007年太湖。宗关水厂取水口旁现死猪2015-03-1308:35楚天都市报记者林永俊•昨日，市民熊先生反映，汉口宗关水厂取水口附近的江面上，漂浮着一头死猪，他担心水质受到影响。•楚天都市报记者赶到现场时，该死猪已被打捞拖走，周边路人称，死猪是昨日早上7点左右从汉江上游漂下来的。他们提供的照片显示，死猪上有很多蚊虫，离水厂取水口有100多米远(如图)。•武汉水务集团有关负责人称，昨日中午11时许，他们已将死猪捞起，随后省疾控中心工作人员将其拖走。该负责人表示，经实时监测，宗关水厂进口水源污染物未超标，出厂水质完全达标，市民可放心饮用。局外人的看法•作为国际投资大师的吉姆·罗杰斯(（Jim.Rogers）2013年来中国接受专访时，被问到中国最大的经济危机是什么？他说：“对于中国，我担忧的是水的问题。你们的水问题非常严重。”•他的理由是：“我有好几次做环球旅行。如果水没有了，那就完了，什么也做不了了。战争，或者闹饥荒，或者内战，所有这些衰退或者大萧条，都可以克服。如果没有水了，你们克服不了。你们不可能建造起一个缺水的社会或者国家。”•他的结论是：“中国的其他问题，我知道你们会克服的。但是如果水没了，你们克服不了。这个是唯一的一个中国长期以来一直让我担忧的问题。现在的中国，你知道，你们在花很多钱试着去解决水的问题。我相信你们会解决的。”国家的政策•2008年《中华人民共和国水污染防治法》重新作了修订•2011年中央一号文件《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发〔2011〕1号）提出：实行最严格的水资源管理制度。•2013年十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境：实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理与生态修复制度。•2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》提出：“保护优先”，“使经济社会发展与环境保护相协调”，“生态保护红线”。1.2我省的水环境状况《2013年湖北省环境质量状况》——湖北省环境保护厅2014年公告第1号（2014年3月21日）•主要河流水质符合Ⅰ～Ⅲ类标准的断面比例为87.0%，同比上升3.2个百分点，水质为劣Ⅴ类的断面比例为5.2%，同比下降1.3个百分点，总体水质保持在良好。汉江干流水质总体为优，长江干流、长江支流、汉江支流水质总体为良好；主要湖库水质符合或优于Ⅲ类标准的水域比例为78.1％，同比下降3.2个百分点，水质为劣Ⅴ类的水域比例为6.3%，同比无变化，总体水质稳定在良好。•重点城市集中饮用水源地水质达标率保持在99.2%，与2012年（100%）相比有所下降。地表水环境质量（2013）•主要河流监测断面水质类别构成比•主要湖库监测水域水质类别构成比三峡库区干流及支流•三峡库区干流及支流水质总体为优。•21个监测断面水质全部符合Ⅱ～Ⅲ类标准。水质符合功能区划标准的断面比例为76.2％，主要超标项目为总磷和五日生化需氧量。三峡库区干流及支流总体水质无明显变化。丹江口库区干流及入库支流•丹江口库区干流及入库支流水质总体为良好。•17个监测断面中，水质符合Ⅱ～Ⅲ类的占76.5%，Ⅴ类的占5.9%，劣Ⅴ类的占17.6%。水质符合功能区划标准的断面比例为82.4%。丹江口库区干流及入库支流总体水质同比保持稳定。全省主要湖泊水质总体为轻度污染•16个省控湖泊的20个水域中，水质为Ⅱ～Ⅲ类的水域占65.0%，水质为Ⅳ类的占25.0％、劣Ⅴ类的占10.0％。功能区水质达标率为55.0％，主要超标项目为总磷、化学需氧量、五日生化需氧量。与2012年相比，Ⅱ～Ⅲ类水域比例下降5.0个百分点，劣Ⅴ类水域比例不变，湖泊水质总体上保持稳定。其中，斧头湖、梁子湖、黄盖湖水质为优，长湖、大冶湖水质较差，污染严重。•主要污染指标为总磷、化学需氧量和五日生化需氧量•可评价营养状态级别的19个湖泊水域中，11个水域营养状态级别为中营养，8个水域处于轻度富营养状态。丰水期湖泊水质总体为重度污染•2013年丰水期全省湖泊水质比例•2013年丰水期全省湖泊营养状况比例梁子湖•梁子湖水质总体为优，营养状态级别为中营养。•八个测点水质全部符合Ⅱ～Ⅲ类标准，水质功能区达标率为87.5%，主要超标项目为总磷。•与2012年相比，鄂州水域入湖口点位水质有所下降，其余测点水质无明显变化，梁子湖水质总体保持稳定重点城市饮用水源地水质•2013年，我省在5条河流10个水库水源地上共设置河流监测断面31个和水库监测点位11个，对武汉、黄石、宜昌、襄阳、十堰、荆州、荆门、鄂州、随州、孝感、黄冈、咸宁、恩施、潜江、仙桃、天门等16个城市辖区内42个水厂39个集中式饮用水源地进行了监测。按《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）Ⅲ类标准评价，全省监测水源地月水质总达标率在94.3％～100%之间，全省监测水源地年水质达标率为99.2%，同比下降0.8个百分点。•荆州长江东区水厂、长江西区水厂2个水源地各有2个月水质超标，长江郢都水厂水源地有3个月水质超标，超标项目均为总磷水环境形势依然不容乐观•水污染物排放总量居高不下，部分水体污染依然严重•水污染事故时有发生，城乡居民饮用水安全存在众多隐患•水环境监督管理力度与水环境质量改善一直无法形成明显的正相关关系，执法者、守法者和社会公众都不满意1.3立法过程•2008年，湖北省第十一届人大常委会将修订《湖北省实施中华人民共和国水污染防治法办法》纳入了2008-2012立法规划•2011年开始启动《湖北省水污染防治条例》的起草工作•2013年7月省政府常务会议审议•2014年1月22日省第十二届人民代表大会第二次会议通过•2014年7月1日生效修改过程•省环保厅送审稿省政府审议草案人大通过条例第一章总则第二章监督管理第三章主要水污染源的污染防治第四章跨界和特殊水体的污染防治第五章法律责任第六章附则第一章总则第二章基本管理措施第三章水污染防治措施第四章法律责任第五章附则第一章总则第二章政府职责第三章水污染预防第四章水污染治理第五章监督与应急第六章信息公开与公众参与第七章法律责任第八章附则起草花絮•记者要求讲故事•一个被放弃掉的条款•“几龙”治水？（有要上的，也有要下的）•从严治水究竟要多“严格”？（经济与环保）•怎样设立政府补偿费用？•究竟要怎样设立法律责任？（例如第76条）附：未进入条例的条款•《实施办法》：水利设施和工程管理部门，应当采取防污调控措施，防止蓄积的污水集中下泄或者污水改道、改向造成水污染事故。蓄积的污水必须集中下泄或污水改道、改向的，应当报经环境保护行政主管部门批准，涉及跨行政区域的，应当报共同的上一级环境保护行政主管部门审批，并向受到或者可能受到危害和损害的单位和居民及时通报。•《条例草案》：水利设施和工程的管理单位应当优化调度规程，除执行防汛抗旱指挥机构应急调度指令外，应当采取必要措施防止蓄积的污水集中下泄或者污水改道、改向造成水污染事故。蓄积的污水必须集中下泄或者污水改道、改向的，应当与同级环境保护行政主管部门协商后实施，由有关行政主管部门向受到或者可能受到危害和损害的单位、居民及时通报，采取相应的应急措施。应急调度的，可以边实施边通报。第七十六条•在江河、湖泊、水库、运河、塘堰养殖珍珠的，由农（渔）业主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处5万元以上10万元以下罚款。在江河、湖泊、水库、运河违法围栏围网养殖的，由农（渔）业主管部门责令限期拆除，没收违法所得；逾期不拆除的，由农（渔）业主管部门依法确定有关单位代为拆除，所需费用由违法行为人承担，并处1万元以上5万元以下罚款。在江河、湖泊、水库、运河投肥（粪）养殖污染水体的，由环境保护主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处5万元以上10万元以下罚款；经处罚后，再次投肥（粪）养殖的，处10万元以上30万元以下罚款，由发证机关吊销养殖证。2、《条例》的亮点《湖北省水污染防治条例》（共82条）第一章总则第二章政府职责第三章水污染预防第四章水污染治理第五章监督与应急第六章信息公开与公众参与第七章法律责任第八章附则管理者管理对象主要制度和措施政府环保部门水利部门农业部门城建部门卫生部门国土部门交通部门林业部门发展改革工业和信息化公安监察安全生产监督工业企业医疗单位城市污水集中处理单位垃圾处理场餐饮洗浴、洗涤、洗车经营者农业（养殖）农村实验室、检验室、化验室船舶公民个人公益组织规划标准目标责任与考核制生态补偿环境影响评价三同时排污收费排污申报登记排污许可总量控制限期淘汰现场检查水源保护区事故应急纠纷处理刑事、民事和行政责任要点•强化政府职责•提高违法成本•强调公众参与•关注跨区域、跨部门合作•体现严防严治•强调执法监督强化政府职责•县级以上人民政府应当对本行政区域内的水环境质量负责（第4条）•实行水污染防治政府行政首长负责制、目标责任制和水环境损害责任终身追究制。（第5条）•江河、湖泊、水库、运河上游人民政府必须采取措施保证出界断面水质达标。（第43条）•跨市（州）、县（市、区）的江河、湖泊、水库、运河实行交界断面水质考核制度。（第44条）•将水污染防治工作纳入国民经济和社会发展规划，建立财政资金和社会资金相结合的多元化资金投入和保障机制（第4条）•省人民政府应当每年公布市（州）、县（市、区）人民政府城镇污水集中处理设施的建设、运营、达标排放情况（第38条）•省人民政府应当每年公告未按照要求完成重点水污染物排放总量控制指标的市（州）、县（市、区）（第50条）•国家机关工作人员在水污染防治工作中作出或者执行违法的决定、命令的，应当承担相应的法律责任。（第72条）提高违法成本•强调民事责任、刑事责任的追究（第70条）•提高罚款的下限•实行“双罚”：造成污染事故（第71条）、瞒报、拖延事故报告（第80条）、拒绝改正（第81条）的，对违法企业及其负责人都进行罚款处罚•实行按日连续处罚：违反《中华人民共和国水污染防治法》以及本条例规定排放水污染物，受到罚款处罚，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以按照原处罚数额按日连续处罚，或者提请县级以上人民政府责令停产整顿、关闭；对排污单位主要负责人处5万元以上10万元以下罚款。（第81条）强调公众参与•县级以上人民政府及其负有水污染防治监督管理职责的部门，应当建立水污染防治信息公开制度，完善公众参与程序，为公众参与和监督水污染防治工作提供便利（第62条）•任何单位和个人都可以按照规定向政府及其有关部门申请获取相关的水环境信息，有关部门应当依法予以答复（第64条）•任何单位和个人都有权对污染水环境的行为向环