集体林权制度改革(云南)培训班讲义

-1-集体林权制度改革（云南）培训班讲义抚顺市林业局闫兴茂（2009年12月）我是辽宁省抚顺市林业局主抓集体林权制度改革的副局长。按培训班要求,下面我就集体林权制度改革中的几项重点工作结合我们抚顺林改的实际，向各位讲以下六个方面：一、公益林为何参加改革。二、林权改革的各项配套措施.三、林改纠纷调解。四、林改档案规范管理。五、林改的落脚点——农民致富。六、林权改革后存在的问题与建议。下面我先简单向各位介绍一下抚顺市林改情况。抚顺市林业用地面积1260万亩，有林地面积1100万亩，森林覆盖率66.2％，林木绿化率68.9％,其中集体林地面积940万亩，占全市有林地面积的74.6%，去掉特殊生态公益林45万亩,这次参加改革的面积为895万亩。其中重点公益林和一般公益林面积为458万亩，占集体林面积的51、1%。按照辽宁省委、省政府的统一部署，在省林业厅的精心指导下，在市委、市政府的正确领导和高度重视下，在县（区）乡（镇）村的积极组织和具体操作下，抚顺市集体林权制度改革工作认真贯彻省政府39号文件精神，精心组织、周密安排，严格按照省厅确定的林改“四个阶段、十步工作流程”要求，不断加大改革工作的力度，初步实现了林业得发展、林农得实惠、生态得保护的目标。改革中的作法和经验得到了温家宝总理和国家林业局贾治邦局长的充分肯定。2007年2月17日，温家宝总理到抚顺市清原满族自治县红透山镇六家子村考察集体林权制度改革工作时指出：“林权制度改革是土地承包经营在林地上的实践，一定会受到农民的欢迎，这一轮承包70年不变。”这句话是新华社记者的稿件报导时这么说的。其实总理当时完整的一些话是这么说的：“70年政策是我定的，林权制度改革是土地顾包经营在林地上的实践，一定会受到农民的欢迎，这一轮承包70年不变。林地是国家的、集体的，使用权是农民的。现在定的政策是50年至70年，这是一个长期的概念。如果是十年承包期，-2-就太短了，农民就会把树砍掉。50年至70年，农民就会留给子孙。”当我们的村干部说到，我们这里林改有二种形式，一种是均山，就是分林到户，一种是均利，就是把山林转让的收益分给大家。总理听后说：“啊，均山、均利，这是我第一次听到这个词。实际上这都是林权承包的形式。”总理还说：“你们这里的优势在林，从长远讲，要把生态搞好。要把山林保护好。发展林业，不光是生态林，还包括经济林、林下产业。林改后农民的积极性高，要保护好，还需要林业技术员，帮助林农搞好病虫害防治、林木育种等工作。林子一旦得病，就是一片，一定要管护好这些林子。”贾治邦局长也于同年4月19日在抚顺市考察调研集体林权制度改革时，对抚顺市集体林权制度改革给予了高度的评价，他用三个“非常”肯定了我市林改工作：“改革非常有效，非常有针对性，群众的积极性非常高涨，贾局长看了我们一个叫王家堡村的林改后说“王家堡村的林改值得在全国推广”贾局长还说：“林改后要造林、营林、和护林。林下可以开发中药材，养林蛙,可以依托森林资源搞旅游,除了商品林,公益林和天然林也不是不能动，可以搞透光抚育、卫生间伐和修枝。总理和贾局长这么一来，2007、2008不到二年时间里，我们接待了来自全国各省、市的林改考察团有20多个。除了我们林业部门的。还有人大的、政协的。最远的有西藏、海南的。我们通过相互交流，也学了不少东西，都是很受益的。我认为，这次集体林权制度改革的核心就是通过改革进一步明晰集体林地使用权和林木所有权、放活经营权、落实处置权、确保收益权。这次林改不同以往的林业改革，是一次较深层次的改革，是一次集体森林财产权的变革，是把森林资源（包括林地资源）资产化，完成林地、森林、林木从资源到资产质的飞跃。是在原有改革基础上更深层次的改革，所以叫深化集体林权制度改革。这次林改就是要公平分配集体森林资源的产权，分配林地使用权，森林林木所有权，这次深化集体林权制度改革是贯彻执行《农村土地承包法》中的有关精神，全面落实党的农村林地、林木承包政策，尊重农民民主权利，维护农民物质利益，为农民兴林致富提供广阔领域。因此集体林权制度改革是农村土地承包制度之后又一次革命，是我们林业部门的一件大事。我们抚顺这次集体林权制度改革在因地制宜前提下，区别不同情况，重点从以下三个方面进行：一是巩固确认。就是对山林产权明晰，已签定合同且执行较好的，大多数群众满意的，要给予确认发证。维护、保护承包者的合法权益，保持政策稳定性，連续性，特-3-别要稳妥处理好多数群众利益和保护少数群众的合法权益关糸问题。二是完善提高。对已签定承包合同，但合同关糸不完善，利益分配不合理的，在承认和维护承包者合法权益的同时，进一步调整完善，按有关法律法规和通过协商进一步完善合同，这方面的数量较多，任务较重，需要做深入细仔的工作，不可简单从事。三是重新改革。就是对群众意见大的无效合同，要依法理顺并重新改革；对仍由集体统一经营管理的山林，通过家庭承包或其他承包形式承包，进一步明确林地使用权和林木所有权，建立起经营主体多元化，责权利相统一的集体经营里的新体制。下面我讲第一个问题：一、公益林参加改革辽宁省集体林权制度改革最大的突破就是重点公益林和一般公益林参加了改革，（国家局给我的通知中让我重点讲一下）改革之初，这项工作在抚顺市也受到了来自不同层面的阻力。一是来自林业部门自身的阻力。主要认为：现行林业法律法规明确规定公益林不允许转让，将公益林确权给农民，实际上就是森林资源的转让；二是公益林确权到户，不利于公益林的保护管理，很容易造成滥砍滥伐，三是将来国家要是把分益林统一收购，统一经营，你还得从农民手里买回来。还有集体经济和确权到户等问题。二是来自县、乡、村少数干部的阻力。乡、村领导认为，公益林参加改革，将增加改革成本和工作量，工作难度大，村干部不想改革，一是借口削弱集体经济问题，二是过去历史遗留问题难以解决，尤其是村干部不规范操作和暗箱操作的怕这次林改暴光，受到责任追究。面对阻力，我们首先组织林业部门持不同意见的同志，认真研读省政府39号文件精神，充分理解省政府文件的精髓和集体林权制度改革的重大意义，特别是重点公益林和一般公益林参加改革的必要性。公益林改革,实行“确权到户，补偿到户，双重管护，生态优先，适度利用，科学经营，有序管理”的办法（即分到户、补到户、管到户）不会改变公益林的性质和经营方式。公益林实行林改后，对林农来讲，不仅能够获得生态效益补偿，而且科学适度开发林地，发展林地经济，可以增加收入，并且合理经营公益林，可获得一些抚育间伐收入。对林业来说，生态公益林能够得到科学经营和有效保护，生态资源可以快速增长。统一了林业内部的思想，提高了认识。我们又组织县、乡、村干部，直接下到村、组，召开村民座谈会，听一听村民就生态公益林参不参加改革、集体经济问题和确权到户和联户问题广泛听一听农民意见。我们用一周的时间走访2个县8个乡镇，16个村组，与近300名村-4-民进行面对面的交谈。在交谈中，除个别几个以前承包林木、林地面积较大，怕这次林改受到冲击的人持有不同意见外，几乎所有村民都同意公益林参加改革。我记得在新宾满族自治县的木奇镇大洛村座谈时有个农民叫张庆臣非常形象地打了个比方：“公益林不确权到户，就像我们自已建房和租房一样，自已建房我会认真装修，那是我自已的房，怎么好怎么装。租房是人家的，我只会简简单单收拾一下能住人就行了。就像公益林，你把公益林确权给我了，而且70年不变，我就会像自已的房子一样认真的管起来，绝不会像你们说的那样：什么监守自盗、滥砍盗伐，我自已的山，自已的林子，我盗什么？我伐什么？林子在山上长着，那是给我长钱呢。”还有清原满族自治县南口前镇暧泉子村杨会友说：“公益林如果不分给我们，只把商品林分给我们，很容易造成部分农民去“钳吧”(偷伐)公益林。”他以开玩笑的口吻说“公益林、公益林，就是大伙的林，你“钳吧”我也“钳吧”，只有真正分到我们手里，我们才会像侍弄自已的庄稼那样管起来。”清原满族自治县林业局局长韩玉鹏林改后期感慨的说：“公益林也好商品林也好参加改革，刚开始我也担心，怕把林子分给农民，尤其是公益林又不让砍伐，农民弃管怎么办？但现在看来一点也不用担心，农民把分到手的不管什么林，一棵也舍不得碰，就是发展林下经济，林业部门给予正常抚育设计，农民都舍不得砍。”关于单靠林子维持集体经济问题，村民说的很直接，村干部要是真能为我们老百姓办事，不贪、不占，村集体留点机动林我们没有什么意见，就怕那此村干部不走正道，拿我们大家的林子做交易自已得好处，那我们坚决不同意留机动林。其实就部分县、乡、村干部特别是我们部分林业干部中，存在的靠林卖木头和收取林地使用费来维持村集体经济组织运转的思想，我非常不赞成。因为一是税费改革对所有的村级组织的转移支付都是一致的，给了同样的扶持，保证了工资，保证了村级组织正常运转，不会是山林资源好的，国家就少给或不给转移支付这个政策吧？。二是靠林业收费来维持村集体经济组织的运转，把这分责任完全落到林业身上，人家农业部门，又减税又免费，不单农业部门，所有涉农部门都是如此，怎么就得靠我们林业部门砍木头卖钱、林地收费来维持村集体经济，大家说这公平吗？通过深入农民中交谈，深深触动了县、乡、村干部，他们一致认为：省政府39号文件深入人心，我们决不能为了省钱、省力，怕麻烦，而去做老百姓不高兴、不满意、不答应的事。上下认识统一，行动就迅速。仅用1年半的时间，抚顺市895万亩集体林（其中-5-集体公益林为458万亩），都按照明晰林地使用权、林木所有权、放活经营承权、落实处置权和保障收益权的要求，一步改革到位。实践证明，推进公益林改革是林改中绕不过去的关口，首先生态公益林是根据分类经营标准人为划定有一个类别,它具有森林的所有功能和特点，在生态公益林管理和经营的过程中，也应该充分发挥生态效益、社会效益和经济效益，[全国生态公益林建设标准]中明确生态公益林的建设原则是生态效益优先，生态效益和经济效益相结合。[生态公益林建设技术规程]也要求生态公益林建设措施或森林经营活动必须有利于提高森林生态效益与社会效益，兼顾经济效益，我们抚顺是辽宁省东部高寒山区，林木生度周期限长，经营森林见效慢。所以林业改革的点子必须打在林地上，在生态区位不大十分重要且不会造成水土流失的天然林和公益林下，有限制地合理开发刘用林地资源，综合开发利用林山、林下资源实现长、中、短期效益相结合，另外，我们全市区划公益林比重较大，我们抚顺接近50%。如果不将生态公交益林的林地使用权的林木所有权明晰到户，势必导致大量的森林资源仍在沉睡，大量资产仍在闲置，这将直接影响山区经济的发展和广大农民的增收致富。如果生态公益林实行管护承包，只落实林地使用权，林木的所有权仍归集体所有，很难想象，致力于开发林地的林农会统筹兼顾开发林地和保护林木吗？我想，如果还那样，势必又回到了忙乱往经营机制和经济体制改革后造成的“林不归我、我不爱林”的境地，甚至不排出产生破坏森林资源现象。第二，集体林权制度改革的对象是集体林，集体所有的生态公益林是优先权体林的一部份，也是本优先权体经济组织成员共有的，通过行政干预强行剥夺广大农民承包集体生态公益林的权利也是有悖[农村土地承包法]和[村民组织法]的。至于特殊生态公益林由于其生态区位极其重要，且绝大多数林地属不可利用的，加之国家明文规定对于特殊生态公益林完全保持自然壮态，实行长期全面封禁，禁止人为干扰和末展一些生产经营活动，所以在改革之初经过充分的调查，广泛征求广大农民意见后，所以省政府39号文件明确规定了特殊生态公益林暂不列入本次林改范围，我认为；假如农民有意愿，严格按照特殊生态公益林的建设标准进行管护，将特殊公益林确权给农民也无妨，承包期内由农民负责管护，并享受中央生态公益林补偿政策，遇征占用林地按规定享受占用林地的补偿政策。第三，有人提出将来国家对生态公益林采取赎买政策，由国家统一经营、管理，我本-6-人认为，这与当前生态公益林的权属没有任何关糸，将不国家制定统一的、符合实际和赎买标准，生态公益林是集体所有或个人所有有什么区别呢？况且，我们集体林权制度改革早在上世纪90年代就开始了探讨，各地分别有一定