中国水权制度建设项目

中国水权制度建设项目最终报告中澳合作中国水权制度建设项目2006年11月i摘要本报告评估了中国目前与水权制度建设相关的制度安排和正在进行的水权制度建设实践，分析了了现行制度安排的优缺点，为未来中国水权制度建设建立一个框架。报告涉及了各种水权类型，包括在区域间分配水量的区域水权、取水许可制度下的取水权以及灌区内分配农户水量的农户用水权，也包括长期水权和年度或季节的临时水权。中国水权制度建设所面临的挑战中国现有的法律、体制和管理制度安排为水权制度建设建立了稳固基础。但是，要建立一个综合、完整、有效的水权制度还需要在许多重要的方面进行完善，包括：缺乏框架。中国的水权制度建设缺乏全面的指导或系统的方法。中国已经或正在建立水资源管理制度的各个方面，但缺乏如何在未来将管理制度的各个方面有机组合在一起的清晰认识。体制问题。不同机构的职能不清晰和存在冲突。同一个机构既可能是资源管理机构，但同时又是供水服务提供者。在推行和批准水权转换的机构中也存在类似的职能冲突。水资源管理系统缺乏衔接性。流域和区域水量分配方案之间存在不一致。由于水量分配方案没有为取水许可的授予提供决策支持，取水许可按照单独的个案管理。某些授予的取水许可的取水量以高比例的退水量作为假定条件，但该退水量没有明确的法律规定。水权缺乏界定、安全性和确定性。没有清晰界定水权。水权有效期限不明确；制定不同水权下的年度取用水的规则很少，从而造成很大的随意性。在水权受到影响时候，保护权利持有者的措施也很少。没有将所有水量和用水户纳入管理。取水许可制度并没有包括所有的取水者；由于历史原因或者法律规定，一些取水者并未持有或免于取水许可；地表水和地下水之间的联系也没有很好解决。缺乏水权转换框架。转换的水权界定不明晰；缺乏保护其他用水者和生态和环境流量的机制；水权转换的合同将行政管理和合同安排捆绑。ii对生态和环境水量认识不足。河道内生态和环境流量要求并没有科学认识和理解，没有合理分配和保障生态和环境用水。农户拥有的权利有限。在灌区内，通常没有授予农户水权。灌区取水许可证下的水权主体不明确。用水户协会经常是灌区管理机构的下属单位。水权制度建设的支撑系统不完善。支撑水权制度建设的系统缺乏：没有水文模型支持取水许可和水权交易的管理，水权登记系统标准较低，计量和水量帐户系统需要强化和建立。缺乏透明度和公众报告制度。需要完善公众报告制度和提高决策过程的透明度，从而增加对水权制度的信心和提高权利的安全性，并最终成为建立水权市场信息公开的必要制度。中国水权制度建设框架本报告建议的中国水权制度建设框架希望能够解决这些问题，框架用于：z清晰界定水权，加强水权持有人的权利确定性和安全性；z在生态和环境可持续的条件下授予水权；z让水权分配和转换以透明，让相关团体、政府主体和个人参与，在适当时机发挥市场机制，和鼓励水资源高效利用的方式进行。水权制度建设框架关注三个层级的水权，每一层级的水权需要建立和保护，各层级之间的水权需要有清晰的衔接。区域水权：根据水量分配方案分配给省、市和县的在跨行政区的流域或含水层水量的权利；区域权利体现的是一个区域内分配给下一区域或通过取水许可直接授予取水户的可利用水量。取水许可权利：按照取水许可制度，单位和个人被授予的取用水量的权利。如可能，所有的取水者都应该纳入取水许可制度，需要解决取水量和退水量不一致的问题。水权使用证：灌区内授予农户的用水权。这些权利代表的是在灌区取水许可证下的每一个农户拥有的水量份额。灌区内单位和农户的权利应当明确。中国水权制度建设框架的基本要点iii水量分配方案是水权制度建设的基础，是区域间长期和短期水量分配、河道内生态和环境流量界定和取水许可审批的基础。以相关的水量分配方案、和清晰的规则为依据制定的年度水量调度或取用水计划，确定了区域、许可证持有者和农户之间的年度和季节用水。强化水权及其确定性和安全性，应该通过以下方式：z完善对现有所有层级的水权界定，包括保证率。z提高水量分配方案与取水许可的衔接性。z明晰水权项下影响水量的规则，例如年度水量调度／取水计划的制定。z在权利持有者的权利受到损害时提供补偿。z保证水量分配决策规则和过程的透明性。z授予农户水权使用证，以界定单个农户的水权。明确并保护河道内生态和环境流量。只有在水权清晰的条件下，才可以进行水权转换；应当建立水权转换规则。无论是由政府还是由用水户提出的，水权转换都应以公平和透明的方式进行。水权制度建设框架应当积极向基于市场的水资源配置转变，由政府制定市场规则并保留在水权转换中的有限干预。加强必要的水权制度支撑系统建设。iv区域水量分配方案（省级分配给地市级）取水许可年度取水计划流域水量分配方案灌区水量分配计划年度／季节灌区水量分配计划水权使用证（授予单个农户／家庭）水票农户基于以下情况购买水票：-使用证规定的水量；-年度／季节水量分配计划；-农户需求的水量（如果需求水量少于总定额时）；长期水权年度／季节用水年度水量调度计划流域年度水量调度计划注：许可授予对象是农业用户（如：灌区机构）、城市用户（如供水公司）、和工业用户（单独的工厂，非经城市供水公司供水的。对于工业及城市用户，程序基本上停滞在了许可层面）区域水量分配方案（地市级向县级）以长期水量分配方案规定的水量为基础的年度计划根据每年不同情况作出调整，由该制订长期方案的机构制订年度计划行政管理职责国务院批准，由流域组织制定并实施由合适的水资源管理部门（流域、省级、地市级或县级）授予，可能由县级行政管理部门监督管理（但不是所有的）地级市政府批准，由地级水资源部门制订并实施由省级政府批准，省级水资源部门制订并实施由管理机构、用水户协会或村委会授予经有权机关批准，由灌区管理机构制订并实施,年度水量调度计划农户层级的权利许可层级的权利区域权利水权分配程序v中国水权制度建设项目的总结和目标本报告是中澳合作中国水权制度建设项目的最终报告。本项目是中国水利部和澳大利亚农渔林业部的合作项目，由澳大利亚国际发展署资助。项目是根据中国水利部和澳大利亚农渔林业部之间技术合作谅解备忘录实施的。本项目目标是：z评估中国现行水权制度建设的制度安排、法律和实践；z建立中国水权制度建设框架；z制定两个试点地区水权制度实施计划。项目工作组由两位澳方专家和三位中方专家组成，同时由两位短期专家参加。中国水利部和澳大利亚农渔林业部官员组成的指导委员会负责监督和指导工作。由中澳双方专家组成的咨询专家组为工作组提供技术指导。由中国水利部水资源管理司高而坤司长领导的、由水利部内外专家组成的顾问委员会也为本项目提供了宝贵的技术指导。澳大利亚CardnoAcil公司提供了后勤和行政支持。工作组的工作包括对中国现行与水权制度建设相关的法律和政策评估、以及流域和区域水权制度建设的广泛现场调研。工作组调研了浙江省、福建省、江西省、甘肃省以及宁夏回族自治区、新疆维吾尔族自治区和内蒙古自治区和天津市。现场调研和政策评估是项目的结论和建议的基础。项目的活动还包括澳大利亚为期12天的考察。考察团由水利部、财政部、流域管理机构和省（区）水利厅的8名高级官员组成。另外，中国水利部水资源管理司的一位官员还在澳大利亚布里斯班的昆士兰州自然资源、矿产和水资源部进行了为期两个月的工作培训。报告总结本报告包括了以下重要文件：中国水权制度建设框架：包括中国现行水权制度建设的评估、中国水权制度建设所面临的挑战、以及中国水权制度建设的政策建议。浙江省和内蒙古自治区水权制度建设实施计划：分别建立了两省区未来水权制度建设的过程和步骤。vi昆士兰州水权以其交易：详细介绍了昆士兰州水权制度建设情况，并对中国的水权制度建设提出了经验。中国水权制度建设调研总结报告：总结了中国水权制度建设调研的结论。中国水权制度建设调研报告：包括浙江省、福建省、江西省、甘肃省和宁夏回族自治区、新疆维吾尔族自治区、内蒙古自治区以及海河流域的水权制度建设调研报告，总共十份报告。本报告还包括中国水权制度建设政策评估文件，包括：z水权理论研究进展z中国水权制度建设的法律和体制框架z水权的界定和初始化z水资源规划与管理z水权交易价格z河道内生态与环境需水评价z能力建设和公众参与。项目组织机构中国国内顾问委员会高而坤中国水利部水资源管理司司长刘建明中国水利部国际合作与科技司副司长王浩中国工程院院士魏耀荣全国人大法工委马中中国人民大学教授崔建远清华大学教授中国国内领导小组孙雪涛中国水利部水资源管理司副司长陈晓军中国水利部水资源管理司助理巡视员李戈中国水利部国际合作与科技司刘斌中国水利部水资源管理司金海中国水利部国际合作与科技司指导委员会viiFionaBartlett澳大利亚农林渔业部刘斌中国水利部水资源管理司咨询专家组DenisFlett澳大利亚Sinclair,KnightandMertz公司SeamusParker澳大利亚昆士兰州自然资源和水资源项目主任PeterNoonan澳大利亚昆士兰州SunWater公司首席执行官TomVanderbyl澳大利亚昆士兰州SunWater公司水资源管理经理王浩中国工程院院士马中中国人民大学教授工作专家组RobertSpeed澳大利亚工作组组长，中国水利水电科学研究院沈大军中国工作组组长TobyMcGrath澳大利亚水资源规划专家王忠静中国水权专家，清华大学教授王蓉中国自然资源产权法专家，中国政法大学教授，短期专家SandyBooth公众参与和能力建设专家王西琴环境专家，中国人民大学教授，后勤行政工作人员ScottRoantree澳大利亚CardnoAcil公司北亚区经理刘黎岩澳大利亚CardnoAcil公司北亚区行政管理周鹂翻译何晓丹翻译朱敏翻译术语表年度取水计划：每年由水行政主管部门或者是流域管理机构制订的计划，详细规定了由该部门或机构颁发的许可证持有者下一年可利用水量。年度水量调度计划：每年由水行政主管部门或者流域机构制订的该部门或机构下属的行政区的可获得的水量。耗水量：从河流或含水层取用的净水量，一般是取水量和退水量之差。转换：水权持有者的水权改变，可以通过双方签订合同或者由政府强制再分配水量实现。取水量：从河流、湖泊或地下水体直接抽取的总水量。取水许可：取水的许可。取水许可由以下三种文件规定：z《取水许可和水资源费征收管理条例》第十一条规定的取水申请书。z取水申请批准文件，《取水许可和水资源费征收管理条例》第十九条规定的批准文件，批准文件还涉及了取水工程建设和验收。z取水许可证,《取水许可和水资源费征收管理条例》第二十三条规定在取水许可申请程序完成以后可以取水。该证件是合法取水的证明。取水者：从河流、湖泊或地下水体取水的任何单位或个人，不管是自己使用还是输送给其他用水者。《取水许可和水资源费征收管理条例》：中华人民共和国国务院第460号国务院令，2006年1月24日国务院第123次常务会议通过，于2006年4月15日开始生效。水权制度建设：指授予水权（区域或个人）和水权转换的制度。2002年《水法》：《中华人民共和国水法》，2002年8月29日全国人民代表大会常务委员会第29次会议通过。水量分配方案：由水行政主管部门或流域管理机构制订的确定其下一级行政区或用水者未来一定年限内的可利用水量。水权：任何区域、单位或个人拥有的权利，包括分配水量的权利、取水权；长期水权和年度或季节可利用水量；包括取水许可制度下的权利，和法定水权，例如农村集体合作组织的权利。WUA：用水户协会。1目录中国水权制度建设框架中国水权制度建设框架...............................................1一、中国水资源问题概况............................................1二、中国水权制度建设现状..........................................2三、中国水权制度建设面临的挑战....................................7四、水权制度建设战略..................................