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内容摘要：无“知”无以“行”，国家行动需要认证基础。发达国家与发展中国家在税收服从、基本社保体系和社会经济干预能力上的强弱差异，常为人忽视的重要原因之一，就是这些国家认证能力的差异。本文试图建构国家认证能力的理论体系。可以说，认证是国家行动最为基础的环节，认证能力是国家基础能力的基础，有效的认证体系是国家基本制度建设的基础。社会知识越是繁多，社会问题越是复杂，国家越需要全面的事实和统一的规范，越需要建构有效的认证体系。如果不能让绝大多数人进入认证体系，也就无法准确把握绝大多数人的需求与期望，无法切实为绝大多数人服务，这不仅会削弱各类政策的针对性，加大执行成本，拖延国家基本制度建设的进程，长远看来，也会损害人们对现行体制的信心。关键词：认证；基础权力；国家基本制度建设；认证国家作者简介：欧树军，中国人民大学政治学系。一、引言1985年，三位美国学者伊文思、鲁斯迈和史考朴主编了一本书《把国家带回来》。在这本“新国家主义”论集的最后一章，三位编者将国家与社会结构研究的未来议程概括为三个方面：国家能力与国家自主性的影响因素、国家的形成与重构以及国家行动的知识基础。①根据这三位学者的看法，任何国家要想干预社会，都需要了解有关社会结构与社会过程的知识，并影响社会知识的形成与应用，“统计学”、“治安学”、“国家学”都是对国家这种知识需求的回应。国家与社会生活越是相互渗透，这种需求就越大。遗憾的是，25年过去了，与前两个议题的丰硕成果②相比，国家行动的知识基础仍然有待探索。美国学者斯科特1998年的著作《国家的眼睛》③是个显著的例外，不过，这本书虽然承认社会知识是国家行动的基础，却认为国家常常追求极端现代化，对社会知识进行过度的简单化、清晰化和标准化，这会破坏和削弱丰富多样的社会知识和地方传统。这样一来，担心国家扩张的人们，首先想到的就是社会集团如何约束和限制国家行动的知识需求，如何逃避“国家的扩张”，下述问题往往略而不论：国内外政策性知识的生产与扩散，国家与社会知识生产者的关系及其演变，国家与社会集团围绕社会知识生产与流动而展开的政治角力，以及不同国家使用社会知识处理政策难题的不同路径。④国家行动的知识需求，简言之，就是国家的“认证”需求。“认证”(identification)一词在社会经济规管领域广泛应用，比如“质量认证”、“产品认证”、“安全认证”、“学历认证”等等。然而，税收、强制、濡化、统领、再分配、规管等国家基本职能领域，也存在大量“认证”现象和经验。“认证”具有更为基础性的意义，包含收集、确认、识别、分类、鉴定、评估、检测等等，不仅是指真实性的证明(certification)，也涵盖重要性、能力、身份的证明，还包含对他人、对政治或文化共同体、对社会制度和政治体制的认同。二、认证不是什么然而，长期以来，认证主要被视为监控的附属品，背负着现代国家禁锢社会生活的恶名，⑤边沁的“全景敞视监狱”⑥、奥威尔的“老大哥”、福柯的“纪律社会”⑦以及“监控社会”之说⑧，都是这种警惕思维的代表作，认为监控可能导致彻底的社会控制，极度压缩个人与社会隐私、自由、尊严与活力，⑨让国家得以通过温和强制谋求人们服从。晚年的福柯做了自我批判，认为除了对监控的惩罚功能保持警惕以外，还要关注监控更为广泛的治理功能。在主权—监控(纪律)—治理的铁三角中，监控是现代国家解决各种以统计意义上的总体人口为对象的大规模治理问题所必不可少的。⑩监控开始被视为“生命政治”的一部分，是国家对构成总体人口的个体生命的一种治理。伴随着晚年福柯的转向，认证逐渐开始从监控中分离出来。从早期现代国家开始，监控就作为“档案社会”(11)的信息储存与整理形式，成为行政权力和现代社会的基本组织技术，(12)成为现代社会转型的核心，(13)建立和维系福利体系离不开对穷人的监控，(14)所有福利国家都对国民进行全面的监控。(15)这些政治事实充分揭示了国家行动的复杂性，我们需要“拆分”监控，将对社会事实的收集、储存和分类、处理独立出来，因为认证已经成为国家行动不可或缺的基本成分。监控依赖认证是事实，(16)但认证并不就是监控，正如认证不等于征税、征兵、征役、治安，不等于濡化、统领、福利、规管。三、认证是什么在最基本的意义上，认证是指以中央政府为代表的国家，收集、确认、识别境内有关人、财、物、行、事的名称、位置、数量、流动方向和真假优劣等基本事实，进而建立相应分类、规则、标准和规范的整个过程。图1：认证知识的五个要素如图1所示，人、财、物、行、事，是认证所需要的五种基本社会事实。人，有自然人与拟人化的法人两种。财有固定与流动财产两类，无论货币化与否。物专指有可能威胁个人与公共安全的自然物和人造物，如斜坡和工商产品。行，即人的犯罪、社会和经济行为。事，指涉及人的生活水准和社会安宁的重要社会经济事务，既可能基于前四者，也可能独立门户，如道路交通、饮用水、垃圾处理、商品价格、工作条件、劳动时间、劳资关系等。人和物是认证的落脚点，对身份、财产、产品、行为、事务的认证，最终都要归结到人上，归结到物上，归结到人和物的各种身体特征、社会特征和经济特征上。人、财、物、行、事都是认证的对象，都具备名称、位置、数量等基本事实，都可能按照自身属性往某个方向流动，基本事实与流动方向又都有真假优劣问题，因此，认证既包含对这些内容的确认识别行为，也包含根据这些内容建立规范、设定标准及其具体执行行为，这些环节的目的只有一个，就是保障认证体系的整体有效性。就主体而言，认证有国家认证与社会认证两种，前者的主体是以中央政府为代表的国家，(17)地方政府有可能成为国家认证的阻力或者竞争者；后者的主体则为国家以外的各种社会群体。国家认证与履行国家职能、贯彻国家意志、实现国家目标紧密关联，社会认证则与各种营利或非营利组织的日常运作密不可分。社会认证常为国家认证所借鉴、学习，也可能会与国家认证发生竞争，或者被社会群体用来逃避国家认证。就内容而言，认证主要有身份认证、财产认证、福利认证和社会经济认证等几种，(18)而国家基本制度建设主要有汲取、强制、濡化、统领、再分配、规管、吸纳和整合等八个领域。(19)认证与国家基本制度建设的关系是本研究的主题，为简便起见，下文所称认证皆指国家认证。四、“认证能力”的两个维度那么，认证能力又是什么呢？简言之，认证能力是指国家在全面事实基础上建立并执行明确、精细和统一规范的能力，用图2表达就是：图2：认证能力的两个维度也就是说，认证能力受两个变量影响，一是事实的全面程度，一是规范的统一程度。事实与规范，共同构成国家行动的知识基础，只有二者都得到改善，才能提高认证能力。事实是基础，社会问题越是复杂，国家行动越需要全面的事实，因此，不仅“大数”是政治问题，(20)“细目”也是政治问题；“少数”是政治问题，“多数”更是政治问题。规范是指引，不建立规范，事实再多，也是一团乱麻，国家行动将继续没有政治方向，无法建立基本制度。事实的全面程度是指社会事实的完善程度。现代社会人财物行事的流动性大大增强，常常跨越城乡区隔和行政界线，形成全国性的身份流、财产流、行为流、产品流与事务流，收集事实并不容易，能否垄断国民的流动方式成为国家现代化的一个重要指标。(21)社会事实的流动性越大，越需要关注从真实性、准确性、唯一性及整合性四个方面(如图3所示)，提高事实的全面程度，把认证对象纳入治理范围。图3：衡量事实全面程度的四个指标真实性是认证的第一要义。在真实性上，身份、财产认证先于福利、社会经济认证。基础性的、与国家职能直接相关的身份、财产，既关系着人的公民权利和政治权利，也关系着人的经济社会权利。没有真实的自然人与法人身份、财产，国家的各项基本制度一天也存在不下去。在改善真实性这个认证环节上，发达工业国家达到了农业国家无以企及的地步，通过人口普查、生命登记、经济普查、社会统计、全国数据库等现代“编户齐民”体系，社会基本事实的真实性得到了周延缜密的国家关注。准确性是指社会基本事实在整体上符合实际情况的程度。准确性越高，国家越能从总体上把握和判断个人或者群体的物理特征、行为特征、社会特征和经济特征，恰当界定个人或群体的需求、忧虑和期望，(22)从而提高国家目标与社会政策的针对性，减少国家行动的片面、盲目和僵硬成分。总体层面上的认证不准确，不能真正摸清自己的人口、土地和经济家底，政治决策和政策议程就难免失准，这是基本制度不健全国家的常见难题。真实性、准确性都离不开唯一性。人的角色、行为变动不居，身份、财产丰富多样，国家需要确立体现唯一性的认证形式，建立国家与国民之间稳定的、直接的沟通渠道。认证形式彼此重叠冲突，中间环节就层出不穷，国家政策的选择性执行就难以避免，国家基本制度建设的努力就越可能付之东流。身份、财产比角色、行为更容易建立唯一性，现代认证比古代认证更需要、也更可能建立唯一性。发达工业国家通过身份证、驾照、社会保障号码、社会保险号码、个人通用号码等全国性个人号码，实现了认证的唯一性，将个人与法人的社会与经济身份稳定下来，前所未有地消除了弊端丛生的中间环节，国家意志直达国民个人，个人对国家的认同与忠诚得以强化。图4：衡量规范统一程度的三个指标整合性要求国家将不同来源、分散而孤立的社会基本事实整合起来。古代认证通常将身份、财产事实整合在一起，用于确定税役资格和额度。现代认证对整合性的需求更大，所要整合的事实也更多。全国数据库是整合各种基本社会事实的核心机制，发达工业国家在国家各项基本制度领域建立各种全国数据库，史无前例地实现了对自然人和法人身份、财产、行为、事务的全面认知，具备了准确界定人的纳税、福利和消费者资格以及责任主体的能力。美国的社会保障号码(SocialSecurityNumber)和瑞典的全国个人识别码(PersonalIdentityNumber)都是这种高度整合的认证机制，涵盖姓名、性别、出生状况、住所编码、地址、婚姻、健康、职业、纳税区、税收、教育和犯罪等全面资料。规范的统一程度指向认证分类的明确程度、规则的精细程度和标准的统一程度，是指由中央政府专门机构在全国范围内统一收集社会事实、积累认证知识，在明确的分类、精细的规则基础上，建立和执行统一的认证标准。如图4所示，规范的统一程度可以从分类、规则和规范三个方面评估：分类是否明确，规则是否精细，认证标准的设定机构、设定权、基本内容和具体行使是否统一，能否不受地方分割阻挠地在全国范围内一体通行。这些指标越显著，国家越能实现“认证面前人人平等”，认证水平也就越高。国家的统一有两种，外在的统一与内在的统一。领土完整、主权独立是一个国家外部结构的统一，认证统一是国家内在结构的统一，也就是国家基础能力的基础结构的统一，这种统一影响着国家治理能否真正以全体国民为基础，国家经济政策、社会政策和政治决策能否不分城乡、地域一体通行，以及安全、秩序、保障和便利等国家基本制度收益能否实现人人平等。认证统一关系最大多数人的健康、意义和尊严，也就关乎政治认同能否建立在最广泛的基础上。(23)发达工业国家在规范层面实现认证统一的程度，常常领先于多数前现代农业国家和发展中国家。福利和社会经济认证的统一，一般可以在很大程度上削弱其国民对身份、财产认证统一的疑虑。所有国家都有意愿和兴趣降低直至消除社会事实的不可认证性、不可识别性、不确定性和不可治理性，建立抑或增强认证对象的可认证性、可识别性(24)、确定性和可治理性，这也是认证的逻辑终点。而国家的认证努力成效如何，需要从认证的起点也就是认证能力的两个维度出发，观察认证的过程，比较不同国家如何建构有效的认证体系及其路径差异。五、认证能力的四个类型不同时期、不同类型的国家都可能有兴趣、有意愿增强自己的认证能力，但其实际的认证能力并不必然因此而强化。从事实与规范这两个维度来判断，认证能力的强弱并不直接等于二者的算术加总，而是表现为下述四个类型(见图5)：图5：认证能力的四个基本类型Ⅰ代表“弱事实、强规范”，此时的认证往往牺牲事实、强推规范，抹杀“特殊”，强求“一般”，过度追求整齐划一。整个监控研究学派和斯科特批判的就是这种事实落后于规范、