日本林业经营理念和林业发展保障制度对我国林业建设的启示

1(2)日本林业经营理念和林业发展保障制度对我国林业建设的启示新疆林业学校薛建明前言按照中日林业生态培训中心项目的安排，以国家林业局天然林保护管理办公室刘永红处长为团长的“中日林业生态培训中心项目造林技术对口专家团”一行9人，于2006年8月29日至9月12日赴日本研修。在日期间，拜会了JICA总部地球环境部、日本农林水产省林野厅、日本森林技术综合研修所、日本森林综合研究所、多摩森林科学园、習东京大学北海道演林、鸟取大学干旱地研究中心进行了参观学习，并考察了东京明治神宫。学到了不少值得借鉴的经验和方法，圆满完成了研修任务。现将有关情况报告如下。一、日本的林业概况日本是一个岛国，全境由北海道、本州、四国、九州4个大岛和约4000个小岛组成，国土面积为37.78万平方公里。森林面积2515万公顷，森林覆盖率为67%，堪称多林国家。森林蓄积为35亿立方米，森林单位面积蓄积量为139.17立方米/公顷，林分质量较高。森林资源中人工林为1040万公顷，占森林总面积的41.4%；天然林1475万公顷，占58.6%。人工林大多是二战后营造的，中幼龄林所占比重较大。天然林资源以阔叶树为主，其中树龄高，蓄积量大的林分多分布于深山地区，被划定为保安林、国家公园及自然保护区等，发挥着国土保护、自然景观维持和野生动植物保护等重要作用。分布在山村附近的天然林也根据居民的要求，更多地发挥着生活环境保护及保健休养、文化利用等方面的作用。二、日本林业经营理念21、日本的林业建设重在保护，以发挥森林的综合效益为主，不片面追求短期的直接经济效益。历史上日本的林业对战后日本经济的恢复和发展起到了重要的作用，为工业建设和国民生活提供了大量的木材。但是，近几十年来，随着经济结构和社会对林业需求的变化，林业在国民经济中的地位不断下降。林业产值占国内总产值的比重已由1970年的0.31%降至目前的0.08%。但是，尽管林业的经济产值越来越小，林业的潜在价值则是巨大的，并越来越为人们所重视。据日本有关方面的测算，森林在涵养水源、防止水土流失、防止土石崩塌、保健休养、保护野生动物、供氧和净化大气这6个方面公益效能的年货币总价值高达39.2兆日元，相当于近年来年平均国内生产总值的9%左右。此外，森林作为文化、娱乐场所可为广大国民提供丰富多彩的游憩利用，实现人类回归自然的愿望。日本的森林旅游每年接待游客近2亿人次，平均每人每年入林1.7次。由此可见，森林的价值已不仅仅体现在木材生产等传统利用方面，而更多的是体现在国土保护、生态环境保护及精神文化利用等无形的价值上。森林的这些特殊机能是其他任何一个行业所难以替代的。尤其是自然灾害频发的日本，国民经济的发展和国民生活的安全都不能失去森林作为重要的保障。因此，尽管林业产值逐年下降，但日本政府对林业的投入仍然是巨大的。2、把提高森林可持续经营水平作为林业发展的指导方针。首先，在经营理念上，日本把森林功能的持续保持和效益的持续发挥作为森林持续经营的前提，体现了生态功能优先，经济、社会效益兼顾的思想。他们认为森林的生态效益可以在不损害经济和社会效益的情况下得到持续3发挥，关键在于经营措施适当。其次，在国家林业中长期规划中，把森林的可持续经营置于主体地位，并贯彻始终。三是在森林经营的技术层面，采取一系列措施，推动可持续经营。按照他们的经营理念，惟有健康的森林，才能保证人们可持续地从森林中获得木材和经济利益。其主要特点：一是实施针叶林与阔叶林混交，实现森林在生态、经济双重意义上的稳定。战后，日本营造了大面积的人工针叶纯林，后来逐步增加阔叶林的比重，营造起了针阔混交的复层林。二是遵循自然规律，减少人工干预。他们十分注重加强群落的环境保护。根据不同的土壤类型，选择适合的乡土树种，特别注意树种的稳定性和不损害土壤肥力。为了人类健康，充分发挥森林的社会效益和生态效益，林地不施肥、不采用化学杀虫剂，不清除地被物。森林更新强调小规模，尽量采用天然更新，减少人工干预。三是确定森林地块的主导功能和其它功能，明确经营目标。根据林地区位不同，分别确定各小班的主导功能和其它功能，选择其发挥景观效应、防护效应还是以木材利用效应为主，明确经营目标和方向。在此前提下，根据立地条件，采取科学的经营作业方法，实现树种结构和年龄结构的科学配置，保证林分具有较高的质量和较强的稳定性。二、日本林业发展保障制度日本林业发展是在一系列从政策、法律到完善的森林计划制度的有力保障下进行的，正是有了这些强有力的保障制度才使日本林业得以持续健康快速的发展。1、2001年日本制定的《森林/林业基本法》，明确规定日本的森林/林业政策由以前的主要从事木材生产为主转变为如何持续发挥森林所拥有的4多样化功能。并以此为指针对《森林法》进行了修改。日本森林/林业政策的目标，是将原有的推进林业的稳定发展和提高林业工作人员的地位，调整为持续发挥森林所拥有的多样化功能、促进林业的持续健康发展和确保林业产品的供给和有效利用。2、日本的森林计划制度完备，执行严格日本林业部门充分认识到有计划地维持和培育健全的森林是关系国计民生的带有重大政策性的问题。必须通过科学的森林计划制度，明确有关森林/林业的长期性、综合性政策方向和目标，明确森林所有者和经营者管理森林的方针，并制定相关政策。日本有比较健全的森林计划体系。在宏观层面上，政府根据《森林/林业基本法》制定《森林/林业基本计划》，明确森林经营的长期综合性的政策目标。农林水产大臣根据《森林/林业基本计划》制定为期十五年的《全国森林计划》，该计划每五年制定一次，同时，农林水产大臣还要从政府主要负责林业公共事业的职责出发，制定与《全国森林计划》同期的《森林维护保全事业计划》，以促进森林的保护和植树造林。在中观层面上，分别国有林和民有林制定森林计划。都道府县知事根据全国森林计划，以全国158个森林计划区域内的民有林为对象，每五年制定一次为期十年的《地区性森林计划》，明确该区域森林相关政策的方向，提出采伐、造林、林道和防护林的目标，对所属市町村的森林维护计划提出相应的规范要求。对于同一森林计划区域内的国有森林，则由森林管理局局长负责制定《国有森林不同地区的森林计划》，以明确国有林的森林维护、保全方向和采伐、造林、林道、防护林的维护目标等。在基层，由2245个市镇村在都道府县《地区性森林计划》的指导下，自行制定《市镇村森林维护5计划》，明确本行政区域内森林相关政策的方向，指出森林所有者等进行采伐、造林等作业的指导原则等。森林所有者等要依据所在地区的《市町村森林维护计划》对其所有（经营）的森林制定《森林管理计划》，明确规定未来五年的采伐、造林等具体作业内容和方式。通过三个层次的森林计划制度，包括在制定过程中国有林与民有林的协调，国有森林管理派出机构与所在地方的协调，并且在制定和更改过程中，将方案向广大民众公开，确实反映各方的意见，日本最大限度地使森林计划符合全社会对森林经营的期待。除此之外日本在促进森林计划的实施方面采取了许多行之有效的措施。《市町村森林维护计划》是与森林所有者及当地居民有紧密联系的行政主体即市镇村，据当地民众需要、森林所有者的意向、根据森林现状等，为推进符合地区实际情况的森林维护事业而制定的。为了推动《市町村森林维护计划》的执行，在《森林法》里规定了森林管理的劝告制度、以及采伐及更新的申请制度。森林管理的劝告制度是指，为了有效地实施《市町村森林维护计划》，森林所有者或经营者违反《市町村森林维护计划》的规定管理森林或没有及时进行规定的必要森林管理时，市町村的主要负责人(市长,镇长,村长)可以对森林所有者等发出劝告，要求其实施正确的森林管理。所谓采伐和采伐后造林的申请制度，是指森林所有者等在采伐民有森林的树木时，必须事先向市镇村的主要负责人(市长、镇长、村长)等提出申请。市镇村在收到申请后，需审查该采伐和采伐后的造林的计划内容是否符合市镇村森林维护计划，可以命令申请方修改采伐计划或造林计划,如果实际的采伐和采伐后造林作业不是按照采伐和采伐后造林计划进行时,可以发出必须遵守的6命令。如果违反这些命令，或在没有提交所需申请即擅自进行采伐时，则处于30万日元以下的罚款。3、严格的林权管理制度在日本无论是国有林、公有林还是私有林都有稳定而明确的所有权和经营权主体，森林的所有权属得到法律的充分保障。从管理体制上看，国家农林水产省林业厅直接管理国有林，都道府县的林业部门直接管辖区内的公有林。全国森林组合联合会和都道府县森林组合联合会及其市町村的森林组合管理私有林。从保护森林资源、减少消耗来看，日本国对国土上的森林资源采取保护性发展战略，每年从国外进口大量木材，以减少本国森林资源的消耗。在日本期间我们没有看到荒山、秃岭，日本的森林覆盖率已达67%以上。我们感到，日本国林业上所取得的成就，与其保护性发展战略有直接关系。还有，日本国政府非常重视自然生态环境保护工作，国家直接管理的国有林基本上都是防护林，法律规定防护林是不能随意砍伐的。同时，对于民有林中具有防护作用的森林及其珍稀古树，由国家或地方有关政府登记造册，予以保护，明确规定保护期限，并在政策上实行经济补偿制度。日本的私有林一般以家庭为单位，独立进行经营管理活动。私有林中的用材林，他们称为经济林，采伐由林主自主决定，不受国家法律限制。林主为森林组合成员的，需制订一个森林施业案，报森林组合联合会，经双方协商一致后执行，这样便于森林组合对林主的经营活动进行指导和提供其它帮助。私有林中被划定为防护林的部分，纳入全国防护林体系，由国家统一管理，政府向林主提供经济补偿。国家向林主提供的各项优惠政策，主要通过森林组合申请。组合员可以享受到以下几个方面的优惠：一是通过森林组合向国家申请造林补助7（50%—75%）以及各种优惠贷款；二是廉价使用森林组合的各种林业机械，以降低生产成本，通常只支付正常租金的20%；三是森林组合将小林主组织起来，为本地区林业振兴开展工作，同时为山区提供就业机会。我们感到，日本对私有林管理的一些做法和经验，对于我们加强集体林管理、完善林业股份合作制、发展非公有制林业都有重要的参考和借鉴价值。4、国家对林业建设采取积极的扶持政策。林业既是一项产业，也是一种公益事业，同时还有许多与其它产业不同的特点。在日本，林业还是处于比较落后的产业。因此，为保证林业作为一个产业应获得的利润和作为一种公益事业应得到的损失补偿，结合林业行业的特点，日本政府对林业采取3种经济扶持措施，并已形成制度。一是林业补助金制度。包括许多方面，如发展森林组合、土壤改良、造林、优良种苗供应、森林病虫害防治、防止山地灾害、治山、防护林建设、林道建设、森林火灾预防、森林国营保险、地方林业科研、林业普及与指导等等。林业补助金制度是根据《森林法》实施的一项长期制度，补助金的来源和分担比例均有明确规定。林业普及与指导的全部费用由国家负担；造林、林道、地方林业科研的费用由国家和地方政府各负担一部分，其中造林费补助比例为，一般造林补助40%，瘠薄地和水源地造林补助68%；编制和实施地区森林计划、森林施业计划及防护林事务等费用由地方政府负担，国家补助50%；被划定为防护林后，因木材生产限制承受的经济损失由国家补偿；在保安设施区域内，因造林及森林土木工程等设施及管理承受的损失由国家负担2/3，地方政府负担1/3。林业专用资金贷款制度。林业与其它产业相比，生产周期长，收益低，大多数情况下很难在一般的民间金融机构得到贷款。因此，8为了扶持林业的发展，日本建立了林业专用资金，专门用来提供林业贷款。林业专用资金来源于农林渔业金融公库、林业改善资金、木材生产和流通结构合理化资金、林业信用基金、促进林业就业资金等5种资金贷款制度。税收优惠政策。日本是以所得税为主的国家。现行税制中，税种税目多达60余种，最高税率达70%。与林业密切相关的税种税目有15种。在日本几乎所有的经营活动都要纳税，林业也不例外。但是，考虑到林业的特殊性和公益性，对林业税收采取了一些特殊的优惠政策。如税基构成优惠、减征、免征、延期纳税等。此外，还有山区振兴政策、国土保安政策、林地开发政策等，大多政策都以法