现代教育督导制度的建设(1)

现代教育督导制度的建设广西师范大学教科院马佳宏教授E-mail:[e-mail]一、我国教育督导制度的现状与特点二、我国教育督导制度存在的主要问题三、完善我国教育督导制度的对策与建议现代教育督导制度的建设一、我国教育督导制度的现状与特点我国教育督导制度的建立和健全，经历了建立——沉寂——重建——发展的曲折过程。1949年，新中国成立教育部，其内设视导司，我国现代教育督导制度开始建立。1957年后很长一段时期，由于受政治运动的影响，我国教育督导制度随之沉寂，既无专门的教育督导机构，也无专职的教育督导队伍。1986年，也就是《义务教育法》颁布的当年，教育部设立督导司，负责对全国教育工作进行督导，标志中国教育督导制度正式重建。2000年，经国务院批准，原国家教委教育督导团更名为国家教育督导团，明确了我国教育督导我国教育督导的职责，提出了教育督导的任务，我国现代督导制度不断发展起来。为什么要设立教育督导制度？由于教育的特殊重要性和教育成果的相对滞后性，导致教育事业本应处于战略地位，但却存在着普遍落后又相当困难的现实。由于教育极具规律性和教育评价的复杂性，导致虽然人人都讲要遵循教育规律，但违背教育规律的现象却普遍存在。教育法规的严肃性和教育执法的随意性，导致虽然教育法规正逐步完善，但现实中有法不依、执法不严的现象却十分严重。我国教育督导制度的现状和特点：1、基本形成了中央、省、地、县四级教育督导机构网络主要有三种机构设置形式：一是教育督导机构设立在教育行政部门内，隶属于教育委员会（或教育局）编制，但比教育委员会的其他职能部门地位略高。它虽然直属教育委员会领导，但同时又是由政府授权、享受代表政府对下级政府的教育工作进行督导的权力。二是教育督导机构就是教育委员会（或教育局）的一个职能室，权力来源于教育行政部门。三是教育督导机构作为与教育委员会（或教育局）平行的机构，教育督导机构的主要负责人由教育委员会或教育局领导兼任。2、初步形成了一支专兼职相结合的教育督导队伍根据教育部公布的数据，目前全国共有专（兼）职教育督导人员46245人，其中专职督导人员19984人（含专职督学9033人），兼职督学26261人(含教育部聘请的总督学顾问、国家督学及各级督导机构从民主党派、无党派人士中聘请的特约教育督导员5116人)。3、制订了一些有关教育督导工作的法规与制度1995年颁布的《中华人民共和国教育法》规定：“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度”。教育部先后颁布实施的教育督导法规与制度主要有：《教育督导暂行规定》、《关于中小学校督导评估工作的指导纲要》、《关于建立对县级人民政府教育工作进行督导评估制度的意见》等。4、坚持督政与督学相结合，形成了中国教育督导制度的特色世界多数国家的教育督导一般都是以督学(帮助学校提高教育质量)为中心。我国《教育督导暂行规定》则明确要求，教育督导的任务不仅要“督学”，而且还要“督政”。督政与督学相结合，符合我国普及义务教育的特定办学条件、重点解决基础教育问题的特定管理体制、深化农村教育改革的特定战略目标等的要求。从本质和长远看，教育督导应以督学为主，即督促、指导学校依法治教，加强管理，提高质量。我国教育督导工作的未来走向，应从督政与督学并重逐步过渡到以督学为主。这既是西方国家的经验，也是现代教育督导的发展趋势。而且，随着我国基本实现“双基”任务之后，研究解决教育中的热点和难点问题，对教育督导部门提出更高要求，督学任务日益突出。二、我国教育督导制度存在的主要问题1、教育督导机构还不太健全，设置不统一我国已有97、5％的地（市）和97、77％的县（市、区）建立了教育督导机构，但仍有少部分地（市）和县（市、区）没有建立。我国教育督导机构设置不统一（有三种模式），权力来源和隶属关系不明确，导致教育督导机构缺乏独立性或独立性差，不利于工作的开展。我国地方教育督导机构名义上是人民政府教育督导部门，实质上实行的是教委代管教育督导部门的体制，以致教育督导的监督不过是教育行政系统的内部监督，教育督导部门从法理上无权“督政”，实践中也无力“督政”。2、教育督导队伍的结构需要优化、素质有待提高随着基础教育改革的不断深化，督学队伍的质量与教育发展要求之间的差距日渐凸现。存在年龄结构不合理，队伍比较老化；专业结构不合理，难以涵盖各类教育；职业结构不合理，难以胜任督政、督学两副重担等问题。此外，政治理论素养、执法能力、科研能力、创新能力等都与现代督导工作的使命和要求有差距。3、教育督导的政策、法规不配套，制度尚不健全我国虽有《教育督导暂行规定》，且《国家教育督导条例》已有送审稿，最近还颁布了《国家督学聘任管理办法（暂行）》但缺乏专门的教育督导法律。4、教育督导中的督与被督关系不清，“监督”有余，“指导”不足教育督导的基本职能是“监督”和“指导”。监督是指对下级政府、教育行政部门和各级教育机构在贯彻国家教育方针、政策、法律、法规等方面的情况进行监察和督促；指导是指对下级政府、教育行政部门及学校在工作目标、范围、内容、程序、方式、方法以及注意事项等方面进行理论指教和操作性指导。教育督导的目的在“导”，而“督”则是“导”的基础和前提。通过监督发现问题，通过指导解决问题。监督是为了保障教育管理和教育教学活动的方向性和原则性；指导则是为了促成教育管理和教育教学活动能保持主动、健康、和谐的发展。监督以政策法规为准绳，要求教育行为趋向规定标准；而指导凭借的是专业理论、技术与工具，要求教育行为趋向开放的发展方向。我国教育督导工作的重点大多放在监察、督促上，发挥的主要是“监督”职能；而“指导”则被严重扭曲、缩小甚至被局限为监督职能的一个组成部分。其导致的结果是，教育督导常常以预定计划为基准，去衡量、监督、指挥、甚至压服下级人员以期达到标准，强调数量化、标准化、程式化；而在考虑教育自身的发展规律与督导对象的发展需要，发挥具有发展意义的“指导”职能上，未能起到应有的作用。5、教育督导机构的工作与其他教育行政职能部门、教研、科研等单位的分工还不够明确，工作还不够协调，特别是在县一级，分工与配合的关系还需要理顺，教育督导工作还需要合理地组织好。[相关链接]“教育督导制”形同虚设全国人大代表、安徽省教育厅副厅长胡平平说：“近年来,教育督导工作出现了三大怪现象,使得教育督导工作流于形式”。一是教育督导机构找不到法律依据。教育督导机构是政府机构的组成部分,还是教育行政部门的内设机构?法律没有明确规定。从国家教育督导办到各省市区政府教育督导团办公室，属性五花八门,有挂政府牌子的,有挂教育行政部门牌子的,致使教育督导的权威难以树立,教育督导的作用很难发挥。二是教育督导机构成了安排干部的地方。大多数地方的教育督导机构编制只1-2人,却要面对成千上万所中小学,根本无法正常开展工作。一些地方虽有一定数量的专职督学编制,但这些职位的职务级别较高,往往被当作安排干部的地方。三是说话无人听,批评无人理。教育督导活动结束后,都要针对发现的问题进行督导反馈,提出整改要求。但是,由于教育督导结果的运用没有法律明确规定,督导结果反馈到单位是否整改几乎完全取决于单位负责人的态度，如其置之不理,最有力的手段也只是通报批评而已。（《中国改革报》2005年3月14日第13版）三、完善我国教育督导制度的对策与建议健全和完善教育督导制度是我国教育改革和发展的必然要求，也是构建我国国民教育体系、完善我国教育管理体系的必然要求。现代教育管理体系中，决策系统、执行系统和监督系统形成一个科学的、完整的体系，教育督导是不可缺少也不可替代的重要组成部分。完善我国教育督导制度的宗旨、原则和理想目标是：宗旨：教育督导的宗旨是依法(包括法律法规和各项教育政策)监督教育法律法规和各项政策的贯彻落实。原则：督政和督学相结合，督导与评估相结合。理想目标：让每一个儿童受完有质量保证的九年义务教育；让每一所学校包括中学、小学、幼儿园都具有必要的办学条件，办学行为规范，实行科学管理；让每个县(市、区)都成为教育优先和协调发展的教育强县(市、区)。教育部《2020年中国教育发展纲要》提出，今后我国教育督导工作的总体思路是：以保障教育改革与发展为中心，以理顺督导体制和创新工作机制为重点，以建立一支专业化的督学队伍为关键，以完善督导法律法规为基础，按照“决策、执行、监督相协调”的行政管理体系的要求，坚持督政与督学并重、监督和指导并重，统筹规划、分步推进，不断开创督导工作的新局面。到2020年我国教育督导制度建设的总体目标是：基本建成与教育改革和发展相适应的，与教育决策、执行相协调的有中国特色的现代教育督导制度。教育部副部长陈小娅在2005年全国教育督导工作会议上，提出推进我国教育督导制度建设的初步设想：一是建立对各级政府履行教育职责的监督、评价制度的督政体系，实行对地方各级政府教育工作逐级考核的制度和上级政府以教育督导结果为依据对下级政府教育工作的问责制度；二是建立有效的学校督导评估制度，实行对学校定期的综合督导评估，对校长、教师、学生进行评价，形成科学的综合评价体系；三是建立对教育运行、教育质量的动态监控制度，对办学条件、办学水平和教学质量进行常规监测；四是建立具有权威性和影响力的督导工作运行机制；五是建立较为完备的教育督导法规体系。1、不断加强教育督导机构建设，建立人民政府直属的教育督导部门改变教委代管教育督导部门的体制，推行教育督导委派制，即建立与教育委员会平等的直属人民政府领导的教育督导部门，督导机构的领导和成员由政府委派的专门人员组成。教育督导部门成为人民政府管理教育工作的重要职能部门，代表政府行使教育督导职权，才能保证教育督导工作坚持客观性和科学性。2、不断加强教育督导的法制建设，实现教育督导的法制化、规范化教育督导是对教育工作的行政性执法监督，教育督导法制不健全无疑会降低教育督导的权威，影响教育督导的效率和质量。因此，必须制订一系列相配套的法律、法规，比如《教育督导法》，以进一步确立教育督导的地位、明确其职能、规范其程序。同时，应加强和完善义务教育质量监测系统、区域教育工作督导评估制度、县级政府教育工作督导公报制度等相关的制度建设，使我国教育督导逐步走上法制化、规范化、科学化的轨道。[相关链接之一]发布国家教育督导报告将成为制度国家教育督导团今天首次向媒体发布《国家教育督导报告2005》，这是第一次对全国义务教育均衡发展状况进行全面的、大量的数据分析。此次发布的《国家教育督导报告》以“公共教育资源配置均衡状况”为主题。国家教育督导团办公室主任郑富芝表示，今后将形成一个制度，经常围绕教育工作的重点和群众普遍关注的热点问题进行评价分析，发布《国家教育督导报告》。中国青年报2006年2月24日第6版[相关链接之二]北京建立教育督导通报制度为加强对教育工作的行政监督及社会监督和舆论监督,促进和保障教育法律、法规、方针、政策的贯彻执行和素质教育的全面实施，北京市在市、区两级分别建立教育督导结果通报制度。通报的主要内容包括：本级人民政府的有关部门和下级人民政府贯彻有关教育法律、法规、方针、政策执行情况的督导结果；本级人民政府的有关部门和下级人民政府及其教育行政部门领导管理教育工作，全面实施素质教育情况的综合督导或专项督导结果；中等及中等以下各级各类学校全面实施素质教育,提高教育质量和办学效益情况的综合督导或专项督导结果；市、区县教育工作重大问题的督导调研结果等。[相关链接之三]教育督导结果列入政绩考核泰州市委组织部、市教育局、市政府教育督导室联合下发《关于建立县级人民政府教育工作督导评估和考核制度的通知》。《通知》明确提出，教育工作督导考核结果作为县级人民政府及其主要领导政绩考核的重要内容之一，经督导考核确定“优秀”的，对督导考核对象予以表彰奖励，并作为晋升的依据之一。经督导考核确定“不合格”的，将予以通报批评。《通知》规定，对县级人民政府教育工作督导评估的对象为各市（区）人民政府，主要考核市（区）政府主要领导和分管领导。考核内容包括切实履行教育工作的领导责任、依法增加教育投入、加强教育经