监管法制和环境建设监管制度与有效性建设

4950二零零九年报(一)监管法制和环境建设监管制度与有效性建设1.加强监管立法工作，改进银行业监管法规体系制定《固定资产贷款管理暂行办法》、《流动资金贷款管理暂行办法》、《个人贷款管理暂行办法》、《项目融资业务指引》，强化贷款全流程管理，提高贷款管理水平，规范和强化贷款风险管控，促进信贷支持实体经济发展（详见专栏14）。制定风险管理相关规定，印发《商业银行流动性风险管理指引》、《商业银行信息科技风险管理指引》、《商业银行声誉风险管理指引》以及《农村中小金融机构风险管理机制建设指引》等指引，进一步完善银行业风险管理体系。制定资本管理相关指引，先后印发《商业银行资本充足率信息披露指引》、《商业银行资本计量高级方法验证指引》、《商业银行账户利率风险管理指引》，以及《商业银行信用风险缓释监管资本计量指引》，初步形成实施新资本协议的规则框架。2.完善法律工作机制，提高监管执法质量研究起草《关于加强法规工作若干意见的通知》，制定《银监会派出机构规范性文件备案管理办法》，进一步规范法规制定、公布、备案和解释工作；坚持法规工作后评价机制，对《商业银行信息披露办法》和《银监会法律工作规定》进行后评价；对44项行政许可项目进行调整、合并，规范行政许可事项；加强行政处罚的法律审查工作，做好行政复议和应诉工作，提高监管执法质量。2009年共收到行政复议申请14件，审结14件。3.参与国家立法工作参与《反不正当竞争法》、《评估法》、《广告法》等法律的制定或修订工作。就《现金管理条例》、《征信管理条例》、《黄金市场管理条例》、《专利法实施条例》、《服务贸易促进条例》等行政法规制定或修订提出意见。4.优化银行业外部法制环境主动加强与发展改革委、财政部、商务部、人民银行、证监会等部门和各级地方政府的沟通联系，完善合作机制，共同促进银行业支持国民经济发展有关政策的协调配合，加强金融监管合作，优化银行业外部法制环境。专栏14：“三个办法、一个指引”改革开放以来，随着国民经济的持续健康发展，银行业信贷规模不断增加，总资产快速增长。特别是银监会成立后，实施以风险为本的金融监管理念，引导银行业发展取得新成就。但由于我国经济仍处于市场化转型阶段，受多重因素影响，我国商业银行在信贷管理方面与国际先进大银行相比还存在较大差距和一定风险隐患。主51监管制度与有效性建设要体现在：商业银行经营管理仍较粗放，贷款发放和支付管理缺乏必要的监控，贷款被挪用现象和骗贷案件时有发生，对银行体系安全稳健运行造成威胁。为此，银监会借鉴国际先进的信贷管理经验和良好做法，结合我国银行业实际情况，制定《固定资产贷款管理暂行办法》、《流动资金贷款管理暂行办法》、《个人贷款管理暂行办法》和《项目融资业务指引》，对贷款管理全流程进行规范。其主要内容和特点是：1.实行“贷放分控”。即贷款的获批和发放并不同步，改变过去传统的贷款获批后即将贷款资金发放到借款人账户的做法，借款人只有在向商业银行提出贷款使用申请后，商业银行再发放贷款，从而有助于减少贷款资金闲置、提高贷款资金使用效率和防止贷款被借款人挪用。2.实行“实贷实付”。一方面，借款人必须按照实际需求申请贷款，商业银行则按照实际需求发放相应金额的贷款；另一方面，贷款支付将改变过去支付给借款人的方式，而原则上采取贷款人受托支付的方式，即由贷款人直接支付给第三方。这样既能够满足借款人的实际贷款需求，又能够监控贷款的最终用途，确保贷款不被借款人挪用。3.强化贷款合同或协议的约束作用。强化贷款合同或协议约束借贷双方权利、义务和责任的作用，借款人申请贷款应恪守诚实守信原则，全面、及时地向贷款人提供真实财务信息，不得挪用贷款；贷款人应通过合同或协议条款加以明确和防范，并根据合同或协议中借贷双方的承诺追究相关责任。4.实施贷款全流程管理。贷款人应按照要求对贷款流程的尽职调查、风险评价、审批、合同签订、贷款发放和支付、贷后管理、不良贷款处置等各个环节提出管理要求，建立问责机制，对贷款实施全流程管理，提高贷款管理的精细化程度，促进商业银行“流程银行”建设。5.明确贷款管理的法律责任。根据《中华人民共和国银行业监督管理法》的有关审慎监管规定，对贷款管理中未按规定进行贷款支付、超越权限或不按规定审批贷款和违法违规发放贷款等未尽职和违法违规行为，明确相应的处罚规定，以督促商业银行落实贷款全流程管理有关要求。“三个办法、一个指引”是我国信贷管理制度中的一项制度性、革命性变革，是对我国银行业监管法规体系的进一步完善。它有助于改变商业银行传统的粗放型信贷管理方式，提高贷款管理水平，有效防范信用风险，促进银行业平稳健康发展；有助于维护贷款资金安全，保护存款人和金融消费者利益，维护公众对银行业的信心；有助于更好满足实体经济对信贷资金的合理需求，促进国民经济平稳较快发展。1.准入监管2009年，银监会及其派出机构共办理各类行政许可事项52,715件，其中涉及机构设立、变更和终止审核事项28,730件，业务审核事项2,881件，董事和高级管理人员的任职资格审核事项21,308件。（1）机构准入注重宏观发展战略和市场需要一是将银行业金融机构市场准入与案件责任追究、资本管理和联动监管挂钩。二是根据国家区域发展战略，引导银行业金融机构合理布局。建立大型商业银行区域性运营中心监管制度；鼓励符合条件的中小商业银行在非省会城市以及金融服务薄弱地区、欠发达地区设立分支机构；推动外资银行到(二)监管方式和执行力52二零零九年报监管制度与有效性建设中西部等机构网点空白或较少地区设立机构和开展业务。三是进一步推进外资银行法人改制工作，批准3家外资银行筹建外资法人银行，批准5家改制的外资法人银行开业。四是积极推动小企业金融服务专营机构建设。指导大型商业银行建立小企业战略事业部制试点工作，引导中小商业银行建立小企业金融服务专营机构。五是进一步放开金融服务领域，审慎启动消费金融公司试点；扩大商业银行设立金融租赁公司试点范围；批准多家机构重组或投资入股信托公司；支持具备条件、符合产业发展方向的企业集团设立财务公司；支持符合条件的大型汽车生产企业设立汽车金融公司。（2）业务准入坚持谨慎原则一是审慎推进综合经营试点，制定《商业银行投资保险公司股权试点管理办法》，在审慎监管原则基础上，支持商业银行在综合经营方面进行探索。二是审慎审批外资银行人民币业务和增资申请，督促外资银行建立有效资本补充机制。三是印发《关于进一步规范商业银行个人理财业务投资管理有关问题的通知》，明确规定商业银行发售理财计划必须事前报告，强化对商业银行个人理财业务的事前监管。（3）规范对高级管理人员、关联股东和银行股权变更的管理一是完善拟任董事和高级管理人员的考试和面谈审核制度，加强对拟任高级管理人员的任前考察和审查，建立高级管理人员履职监管档案并定期进行任后考核评估。二是加强股东资格管理，优化监管资源配置，减少行政许可审批环节。三是关注大型商业银行与战略投资者的合作，督促各家银行制定境外战略投资者减持股份应急预案。2.非现场监管（1）非现场监管信息系统全面改造升级采用新的技术架构和平台标准，对非现场监管信息系统进行重新设计开发，实现统一数据采集平台、法人和分支机构非现场监管系统业务功能需求以及7个监管部门数据集市系统的改造整合，提高系统对业务需求变更的响应速度及处理能力。开发非银行金融机构监管综合信息平台。（2）强化非现场监测分析和风险提示一是完善并推广应用银行业金融机构风险早期预警系统及风险提示机制。督促银行完善风险预警指标体系，加强风险监测和风险提示。二是进一步实施银行业金融机构投资类业务监测制度。督促银行业金融机构完善外币债券投资风险管理，坚持风险盯市分析制度，加强对发行主体、交易对手信用风险状况的监测；建立人民币证券投资分析监测制度；督促银行业金融机构加强对贷款承诺、财务顾问、委托贷款、理财产品等表外业务风险排查。三是密切关注在华外资银行母行股权变动、经营风险、财务变化等情况对在华子行、分行的影响，并确定重点关注银行，对其流动性及跨境大额资金等方面进行特别监测。（3）完善并表监管制度一是完善大型商业银行并表监管制度，建立非现场监管员的并表监管主负责制。二是对银行集团的并表管理能力进行综合评估，并纳入监管评级体系，对不具备并表管理能力或者并表管理能力薄弱的银行集团进行风险提示，并相应调整其评级等级。（4）开展监管评级工作53继续使用“骆驼+”（CAMELS+）评级法，开展同质同类比较分析，加强与属地银监局在重大监管事项上的联动，引导各银监局进行客观科学的监管评级，在此基础上实施分类监管。（5）实施监管谈话制度和三方会谈制度定期与银行业金融机构董事会和高级管理层交换监管意见；不定期就其经营管理中的重大问题、国家宏观政策调整以及国际市场变化等组织监管会谈；与银行业金融机构、外部审计师开展三方会谈，引入和借助市场约束加强监管。3.现场检查2009年，银监会及其派出机构共检查银行业金融机构（含分支机构）58,831个，涉及违规资金1.15万亿元，处罚违规银行业金融机构（含分支机构）4,212家，取消高级管理人员任职资格86人。现场检查的平均机构覆盖率进一步提高，检查深度、强度及效果显著增加。（1）科学合理地安排现场检查项目2009年，银监会根据非现场监管结果科学确立现场检查项目，继续按照高风险高密度、低风险低密度的差别检查原则，充分考虑国际金融危机影响，确定现场检查重点机构、重点地区和重点业务。采用以行为风险分析为导向的集成检查、以网点风险分析为导向的属地检查、以数据风险分析为导向的EAST系统检查、以综合经营风险分析为导向的并表检查等四种检查组织方式，重点对新发放贷款风险、公司治理、并表管理、信用卡、外币债券投资业务、表外业务、贷款损失准备金、流动性、理财业务等开展现场检查。（2）完善并试点运行现场检查分析系统（EAST系统）2009年，银监会现场检查分析系统（EAST系统）正式进入试点运行阶段。按照“法人采集、集中分析、联动检查、全面评价”的应用理念，银监会应用EAST系统先后对政策性银行及国家开发银行、大型商业银行、股份制银行、城市商业银行、农村金融合作机构等5类银行业金融机构中的77家法人机构进行试点检查，检查业务范围涵盖信贷、表外、投资、理财、并表等多项业务。通过试点检查工作，全面验证EAST系统在不同规模、不同类型金融机构中的应用能力，实现跨行别、跨区域、跨产品环境下对现场检查工作的精确制导。（3）妥善行使延伸检查权，加强跟踪后评价2009年，银监会妥善运用延伸检查权，对银行、借款人、担保人进行有针对性的现场检查，并对企业骗、套、挪、废银行贷款问题进行严肃查处，将骗贷企业移送公安机关，将存在问题的中介机构提请主管部门处理，列入禁入银行业名单，督促商业银行严格追究相关高级管理人员责任。同时，银监会持续加强对被检查机构整改情况和相关责任人员处理情况的后续跟踪检查，对整改效果进行后评价，并及时针对现场检查中发现的共性问题进行风险预警与提示。2009年7月14日，郭利根副主席出席现场检查分析系统（EAST系统）应用推广动员会议。监管制度与有效性建设54二零零九年报监管制度与有效性建设专栏15：重大现场检查项目1.对大型商业银行的现场检查（1）对五家大型商业银行新发放贷款风险情况现场检查。（2）对中国银行、中国建设银行、交通银行并表管理情况现场检查。（3）对中国农业银行、中国建设银行信用卡业务情况现场检查。（4）对中国工商银行、中国农业银行外币债券投资业务情况现场检查。（5）对中国工商银行、中国银行表外业务情况现场检查。（6）对中国银行贷款损失准备金情况现场检查。（7）对中国银行、交通银行信息科技风险现场检查。（8）对交通银行理财业务情况现场检查。2.对中小商业银行的现场检查（1）对上海浦东发展银行表外业务现场检查。（2）对民生银行济南分行和上海浦东发展银行南京分行贷款“三查”现场检查。（3）对中信银行、民生银行、渤海银行、广东发展银行信息科技风险现场检查。（4）对平安银行信贷管理及表外业务现场检查。（5）对北京银行杭州分行和广西北部湾银行